试析农村土地征用安置补偿费的执行

农村土地征用产生安置补偿费。对安置补偿费法院能否进行强制执行、如何执行因法律的缺位而存在争议。本文试从安置补偿费的构成及其性质入手，针对执行实践中产生的问题，结合执行豁免制度，对法院如何执行农村土地征用安置补偿费作浅显论述。

　　一、问题的提出

　　在城市化进程中，由于城市的不断发展，城乡结合部的大量农村集体土地被国家征用， 国家对其所征土地给予相应补偿，随之产生的纠纷与争议因法律的缺位而大量存在。其中土地征用安置补偿费可否执行、如何执行等问题在执行实践中存在颇多争议，法院执行陷入执法无据、执行寡助的境地。本文拟从农村土地征用安置补偿费的构成及其性质入手，对其执行问题做相关探讨，以更好地指导法院的执行工作。

　　二、对农村土地征用安置补偿费的认识

　　要解决农村土地征用安置补偿费的执行问题，首先需要对农村土地征用安置补偿费进行认识。

　　农村土地征用安置补偿费具体由哪些项目构成?《中华人民共和国土地管理法》规定，征用土地的补偿费用，包括土地补偿费、安置补偿费及地上附着物和青苗的补偿费四项。

　　1.土地补偿费。我国农村的土地都是归集体所有，因此国家征用土地必须给予村集体补偿费。由于“村集体”既可以视为具体的“全体村民的总和”，从而推论土地补偿费为全体村民所共有，也可视为被抽象为一个高于村民个人的组织概念，推论出该组织享有土地补偿费的所有权，所以土地补偿费能否进入村集体利益分配领域在《土地管理法》修改后存在争议。

　　根据修订前《土地管理法》的规定，国家建设征用土地的各项补偿费和安置补偿费，除被征用土地上属于个人的附着物和青苗的补偿费付给本人外，由被征地单位用于发展生产和安排因土地被征用而造成的多余劳动力的就业和不能就业人员的生活补助，不得挪作他用，任何单位和个人不得占用，因此，土地补偿费属集体所有，不能在村民中进行分配。修订后的《土地管理法》和《土地管理法实施条例》，取消了关于土地补偿费、安置补偿费不得分配的规定，而目前不少地方性法规和规章则规定了农村土地征用安置补偿费的分配办法。现在较为一致的观点认为，村集体经济组织对土地征用安置补偿费组织分配的行为是合乎法律的，将土地补偿费分配到户也是一种发展生产实行家庭联产承包的措施。①

　　2.安置补偿费。安置补偿费是为了安置以土地为主要生产资料并取得生活来源的农业人口的生活所给予的补助费用。

　　安置补偿费必须专款专用，不得挪作他用，主要用于征地剩余人员的统筹安置。现实中，被征地农民不进行统一安置时，安置补偿费被发放到农民手中。征地安置人员，通过自谋职业方式自行解决生活出路的，实行货币安置，在与被征地单位签订自谋职业安置协议后，可一次性领取相应的安置补偿费和自谋职业费用。支付给个人的安置补偿费，经被安置人员同意后，也可以由村集体经济组织统一用于支付被安置人员的养老保险费用。在征地“农转非”符合招工条件的人员，建设用地单位有条件招用的，实行招工安置，招工安置人员安置补偿费支付给招工单位。②

　　3.地上附着物和青苗的补偿费。青苗费等地上附属物因为其是土地的使用者在使用过程中，为了增进地的效力而建设，或者是使用土地所得收益，其补偿应当由青苗的所有者所有自不待言。我国《土地管理法》也一贯将地上附着物和青苗的补偿费规定为应当直接支付给农民的征地款项。

　　三、执行现状

　　在执行实践中，要求协助执行人协助法院扣留、提取土地征用安置补偿费往往遇到许多阻力。法院执行农村土地征用安置补偿费不得力，笔者把它概括为三方面的原因。

　　第一、法律规定本身的缺位。我国法律明确规定农村土地属集体所有，农民享有本集体土地的承包经营权。根据现行法律规定，农村集体经济组织作为土地的所有者，在其失去所有权时，理所当然拥有该土地被征用产生的补偿费。但法律规定土地补偿费全部为集体经济组织所有或者说未给予农民因土地承包经营权而产生的补偿费用，是不合理的。农民土地承包经营权在我国现有的法律框架下更符合物权的特征，是存在于土地所有权之上的他权利。该权利对农民的生存保障作用，实为重要。土地征用补偿款中应当包括对用益物权的补偿。因此，笔者认为，我国《土地管理法》征地补偿款的规定，虽然合乎集体所有制，却忽视了农民土地承包经营权益的保护，农民的土地使用权因国家对土地的征用而成为虚置，征用行为侵犯了农民的土地使用权和收益权。当然这是与本论题相关而又须单独成论的论题，本文旨在根据现行法，浅谈对农村土地征用安置补偿费的执行问题。

　　第二、协助执行困难。主要表现在：

　　(1)政府部门不赞成法院扣留、提取村民的土地征用补偿费。认为土地征用行为本来就难，法院扣留、提取村民的集体收益，就可能直接导致村民抵制政府部门的土地征用行为，影响政府工作的开展;

　　(2)村民委员会消极配合。对这类案件的执行，势必影响村民委员会及其他村民的利益，执行工作往往会受到抵制;

　　(3)金融机构的协助有局限性。金融机构协助法院冻结划拨存款的前提，是被执行人有账户和存款。在土地征用费未分配到被执行人账户，转为存款之前，金融机构无法落实冻结、划拨手续。而该补偿费一旦以被执行人的名义存入金融机构，被执行人可在最短时间内将款项取走，法院的冻结、划拨手续往往无法及时跟上;③

　　(4)在以村民小组为土地所有权主体的情况下，土地征用补偿款普遍采用组有(所有)村管(管理)的方式。而在村民小组，除了其可以为集体土地的所有权代表外，有关议事规则和程序，法律几乎没有规定。虚拟的所有权人没有行为能力，而实在的村民委员会又没有处分能力，造成协助执行时两者相互推诿。

　　第三、集体经济组织收益分配导致的执行困难。实际中，政府在征地过程中，对集体土地征用费一般并不按法律所要求细化为土地补偿费、安置补偿费和地上附着物、青苗补偿费四部分，而大多采取捆绑式补偿。④即使不是捆绑式补偿，村集体也一般不对安置补偿费和地上附着物、青苗补偿费另行处理，而是统一作为村民待遇平均发放，这既侵犯了物权人的合法利益，也使法院执行更加难以深入。

　　四、执行和豁免

要解决执行实践中产生的上述难题，法律的完备首当其冲。农民作为集体土地的直接使用者和经营者，在征地补偿中处于劣势。只有解决了国家土地征用补偿过程中存在的补偿不充分、土地收益合理分配及管理问题，才能为法院的执行工作创造一个良好的司法条件。

　　执行工作应当讲究社会效应。实现权利人的权益，乃是强制执行制度的初衷，但同时，在执行被执行人的财产时，还应为债务人留下为“有尊严地生存”而必需的财产以及债务人为了自己的生存所必需的生产资料。进一步强化对债务人基本人权的保护，注重保护债务人的基本人权，尊重债务人的主体地位，尊重债务人个人的人格，扩大对债务人利益的保护范围，限制或禁止不文明、不人道的执行，是现代各国强制执行法发展过程中体现出来的一个比较明显的趋势。因此，我们有必要建立执行豁免制度，保护债务人的正当权益。⑤

　　所谓执行豁免是指在法院强制执行过程中，由债务人享有的在一定财产和时间范围内免受强制执行的权利，不能让债务人因强制执行而陷入无家可归和饥寒交迫的境地，避免权利人权利实现之时，就是债务人末日来临之日。通常认为，我国《民事诉讼法》第222条和第223条是对执行豁免制度的原则性规定。法释《2004》15号《最高人民法院<关于人民法院民事强制执行中查封、扣押、冻结财产的规定>》则又对这一规则予以了一定的具体化，而《民事强制执行法草案》“可执行的财产范围及其指定”的规定可以说是对执行豁免制度的全面规定。⑥能否执行、是否进行执行豁免、豁免多少，须由执行法院根据拟执行财产的性质、被执行人具体经济情况、当地经济条件来综合考虑，依个案情况具体掌握。安置补偿费能否执行、在多大程度上执行其实质是对执行豁免制度的一个具体运用。因此，我们在研究农村土地征用安置补偿费的执行问题时，必须与执行豁免制度结合。

　　(一)安置补偿费

　　1.安置补偿费是对农民失去从事农业劳动这一职业的补偿，与社会其他劳动者失去工作职业并无相异。安置补偿费的设立目的在于，农民失去土地这一稳定的劳动对象后，如不设立一有效的救济途径，可能导致其陷入生活困境。我国社会保障体系很不健全，农民未被纳入社会保障之列，被剥夺土地后其生存保障问题必须予以考虑。当然，个体的差异性决定了作为被执行人的农民其经济条件的差异性，安置补偿费并不必然是被执行人维持生活所必需的生活费用，而且随着经济的发展，部分农民的收入早已不再限于农业劳动，安置补偿费的收入对其来说，已成为额外的收入。安置补偿费具有社会保障或是富余财产的双重性。

　　因此，直接支付给农民的安置补偿费成为农民的个人财产后，具有可执行的特性。在执行中，根据执行豁免的财产范围，法院应当在查明被执行人收入来源的前提下，在被执行人具有其它工作或者收入来源情形，法院可以执行，对其既无工作又无其它收入来源情形，对作为被执行人基本生活保障的安置补偿费，法院不能执行。

　　2.支付给招工单位的安置补偿费，招工单位已合法地拥有其所有权。不为被执行人所拥有之财产，自不在执行财产之列。因此，法院对这批安置补偿费，纵然安置补偿费利益指向被执行人，法院对该安置补偿费也不得执行。

　　3.支付给个人的安置补偿费，由村集体经济组织统一用于支付被安置人员的养老保险费用之情形，安置补偿费已由被执行人之物权转为养老金请求权之债权，依财产性质本身即在执行豁免之列，因此法院不得执行。

　　(二)土地补偿费

　　1.对已经分配到户的土地补偿费，法院有权予以执行。现实中，集体经济组织通过决议形式，对土地补偿费分配到户，从而使该部分土地补偿费权属依法发生转移，由村集体所有变更为村民所有。对分配到被执行人名下的土地补偿费成为被执行人所有之财产，当然在可供执行财产之列。

　　当然，在村集体作出分配土地补偿费协议后、村民实际领取土地补偿费还有一定的时间间隔，该土地补偿费已为村民的可期得财产，性质上为村民对村集体享有支付该土地补偿费之债权。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第228条和《最高人民法院<关于人民法院执行若干问题的规定>》第58条之规定，人民法院可以通知村集体向权利人履行，也可以直接向村集体执行被执行人的该财产。

　　2.土地补偿费的分配情况不尽一致。有些村集体一次性发放，有些分数次发放，有些按安置补偿费、土地补偿费、地上附着物和青苗的补偿费逐项发放，而有些则是捆绑式甚至和其他集体经济收益混合在一起，以各种名目分阶段发放给村民。加上由于现行土地征用补偿标准普遍较低的现实，对于分配到户的土地补偿费也应根据具体情况不同处理。结合安置补偿费的执行，如果土地补偿费系因安置补偿费太低而发放，不执行安置补偿费也不能执行土地补偿费;如果土地补偿费系福利性发放，则人民法院可予执行。至于其究属福利性与否，可通过村集体通过的分配土地补偿费决议、安置补偿费的标准等结合财产执行豁免标准综合认定。

　　综上分析，农村土地征用安置补偿费具有可执行性，于何时具备可执行条件、如何执行须根据其分配发放过程、被执行人的个体状况进行个案分析，不可一概而论。

　　注释：

　　①浙江省高级人民法院课题组：《对当前“农嫁女”涉法纠纷问题的调查与思考》，《法院调研》第十二期第14-15页。

　　②《杭州市征用集体所有土地实施办法》第18、19条。

　　③叶赞平、朱蔚强：《农村集体经济组织收益分配纠纷的现状、成因及对策》，《法院调研》第十五期第8-9页。

　　④浙江省高级人民法院课题组：《对当前“农嫁女”涉法纠纷问题的调查与思考》，《法院调研》第十二期第10页。

　　⑤兰世民：《执行豁免制度若干问题探讨》，《浙江审判》2003年第12期第29-32页

　　⑥《强制执行法草案》(第二稿)第156条。