确认合同有效不等于免除违法者责任

　　最高人民法院发布的《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》将于 8月 1日起正式实施。该《解释》针对近年来特别是《城市房地产管理法》实施以来，各级人民法院在审理国有土地使用权出让、转让合同以及合作开发房地产合同纠纷案件中存在的突出问题，明确了法律适用的依据。解读最高人民法院的《解释》，笔者认为各级国土资源管理部门应注意三个方面问题。

　　《解释》未否认土地使用权出让合同的行政性质

　　长期以来，关于土地使用权出让合同的性质问题，一直是一个备受争议的问题。有人认为，土地使用权出让合同属于民事合同，适用《合同法》关于民事合同的规定。有人认为，土地使用权出让属于行政许可事项，是土地管理部门采用合同的方式授予行政管理相对人使用土地的权利。土地使用权出让合同的性质是行政合同，作为出让方的市、县国土资源管理部门既是合同的当事人，又具有土地管理职权。《解释》第一条对出让合同的概念作了明确界定，指出：本解释所称土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议。《解释》并未明确土地使用权出让合同的性质是属于民事合同还是行政合同，更没有否认土地使用权出让合同的行政性质。

　　确认合同有效不能免除违法者依法所应承担的法律责任

　　《解释》结合社会现状和审判实际，对一些缺乏法律、行政法规规定要件的合同，在认定其合同效力时采取了补救性的措施，即当事人只要在向人民法院起诉前，通过一定的补救措施，使合同符合了法律、行政法规规定的条件，在尊重当事人双方意思表示的前提下，可以确认合同有效，以促进合同履行和社会资源的有效利用。但是，各级国土资源管理部门需要特别注意的是，确认这些合同有效，并不意味着可以免除违法者依法所应承担的法律责任。对于当事人在签订土地使用权出让、转让合同时的违法行为，有管辖权的国土资源管理部门仍应依法行使行政处罚权，依法追究违法者的法律责任。例如，《解释》第十一条规定，“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效。但起诉前经有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续的，应当认定合同有效。”而对于未经批准擅自转让划拨土地使用权的违法行为，《城市房地产管理法》第六十六条明确“由县级以上人民政府土地管理部门责令缴纳土地使用权出让金，没收违法所得，可以并处罚款”。因此，人民法院对合同效力的确定，不免除违法者依法所应承担的法律责任。

　　开发区管委会不具备出让土地使用权的主体资格

　　根据《城市房地产管理法》和《土地管理法》的有关规定，土地使用权出让合同，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。市、县人民政府土地管理部门是法定的出让合同的出让方，其他任何单位和个人均不具备出让土地使用权的主体资格。但在实践中，一些地方没有严格执行法律、行政法规的规定，在各级各类开发区、园区内，存在着大量开发区管委会作为出让方与土地使用者签订的土地使用权出让合同。对于这些合同，由于其不具备出让土地使用权的主体资格，应当认定为无效合同。为此，《解释》第二条第一款明确规定，“开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。”但为了切实解决好土地市场治理整顿中的遗留问题，《解释》开了一个小口子，在第二条第二款规定，“本解释实施前，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效。”特别需要说明的，根据《解释》，追认的时间范围仅限定在《解释》实施前即 2005年 8月 1日前。2005年 8月 1日以后，开发区管委会再行订立的土地使用权出让合同一律按照无效合同处理。同时，有关部门可以依照《城市房地产管理法》第六十三条的规定，依法追究违法者的法律责任。[page]