集体土地所有权的主体及代表

　　《物权法》第六十条规定：“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：

　　(一)属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权;

　　(二)分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权;

　　(三)属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。”

　　《土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。”对《土地管理法》此条规定的有几方面的含义：

　　1.农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理这一规定的含义是：一是这里的“村”为行政村，即设立村民委员会的村，而非自然村。农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有就是指农民集体所有的土地依法属于行政村农民集体所有。二是这里所讲村集体经济组织应理解为农村中有土地所有权的农业集体经济组织。村民委员会是指《中华人民共和国村民委员会组织法》中所规定的村民委员会。三是农民集体所有的土地或者由村集体经济组织经营、管理，或者由村民委员会经营、管理。这是因为考虑到自从我国实行家庭联产承包责任制以后，有些村的集体经济组织已

　　不健全，难以完成集体所有土地的经营、管理任务，需要由行使自治权的村民委员会来行使集体经济组织经营、管理土地的职能。因此，如果有以村为单位的农业集体经济组织，就由该村集体经济组织经营、管理;如果没有以村为单位的农业集体经济组织，则由村民委员会经营、管理。

　　2.已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理这一规定的含义是：一是这里的村民小组是指行政村内的由村民组成的自治组织。关于村民小组，《村民委员会组织法》中有所规定，应按照该法的有关规定来理解。本条规定“已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的”土地，是指该土地在改革开放以前就分别属于两个以上的生产队，现在其土地仍然分别属于相当于原生产队的各该农村集体经济组织或者村民小组的农民集体所有。二是已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的土地，或者由村内各该农村集体经济组织经营、管理，或者由村民小组经营、管理。这是因为考虑到自从我国实行家庭联产承包责任制以后，有些村内的集体经济组织已不健全，难以完成集体所有土地的经营、管理任务，需要具有一定自治权的村民小组来行使集体经济组织经营、管理土地的职能。因此，如果村内有集体经济组织的，就由村内的集体经济组织经营、管理;如果没有村内的集体经济组织，则由村民小组经营、管理。[page]

　　村内农民集体经济组织可以享有土地所有权，主要是因为我国目前实践中存在着一些地方村农民集体所有的土地由村民小组一级实际控制的情况。承认这些村内农民集体经济组织的土地所有权，有利于稳定当地的农村土地关系，充分调动农民的生产积极性，发展农村经济。当然，并不是所有村内农民集体经济组织都当然地享有土地所有权，而是有严格的条件限制，即村民小组一级要有集体经济组织。没有集体经济组织的，经过村农民集体的表决同意，可以在村民小组一级设立集体经济组织，由其享有土地所有权。另一方面，目前大多数地区的村民小组，既无组织机构，又无法人资格，也无独立账号，其财务一般由村直接管理，不具备作为集体土地所有权主体代表的条件。而且，这些地方的普通农民对确权给村民小组的要求也不强烈，他们认为确权给谁都无关紧要，只要其已经得到的土地实际利益(如宅基地、承包地)有保障和相对公平即可。此外，经村农民集体意志表决不同意在村民小组一级设立集体经济组织享有土地所有权的，应当尊重多数人意愿，确认土地仍归村农民集体所有。实际上，将村一级集体土地所有权确定为集体土地所有权的最基本形态是比较适宜的，这样能够减少村民小组之间的权属纠纷，稳定农村土地关系。

　　3.已经属于乡(镇J农民集体所有的。由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理这种情况包括：一是指改革开放以前，原来以人民公社为核算单位的土地，在公社改为乡(镇)以后仍然属于乡(镇)农民集体所有;二是在人民公社时期，公社一级掌握的集体所有的土地仍然属于乡(镇)农民集体所有。上述两种情况下的土地仍然由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。

　　此规定实际上是以法律的形式，继续维持了我国广大农村以往实行的“三级所有，队为基础”的农民集体所有土地的基本形式，使得农村土地政策具有连续性和稳定性，进而保护和调动广大农民的积极性。

　　2001年，国土资源部下发了《国土资源部关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》(国土资发[2001]359号)，根据《土地管理法》的有关规定，此文件进一步明确规定：(一)凡是土地家庭联产承包中未打破村民小组(原生产队)界线，不论是以村的名义还是以组的名义与农户签订承包合同，土地应确认给村民小组农民集体所有。对于已经打破了村民小组农民集体土地界线的地区，应本着尊重历史，承认现实的原则，对这部分土地承认现状，明确由村农民集体所有。(二)能够证明土地已经属于乡(镇)农民集体所有的，土地所有权应依法确认给乡(镇)农民集体。没有乡(镇)农民集体经济组织的，乡(镇)集体土地所有权由乡(镇)政府代管。(三)不能证明属于乡(镇)农民集体所有或村民小组农民集体所有的集体土地，应依法确认给村农民集体所有。[page]

　　需要注意的是，集体土地所有权主体是农民集体，农村集体经济组织、村委会和村民小组不是集体财产的所有人，只是代表集体行使所有权，并且向所属集体负责，接受其监督。