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集体土地所有权身份歧向与价值悖离

来源:找法网 2010-06-02 17:27:01阅读数:

集体土地所有权作为一种过渡型土地产权安排,几十年来作出了巨大的历史贡献:维系了数亿农民的基本温饱,实现了乡村社会的长期稳定,为国家提取农业剩余产品提供了制度支

  集体土地所有权作为一种过渡型土地产权安排,几十年来作出了巨大的历史贡献:维系了数亿农民的基本温饱,实现了乡村社会的长期稳定,为国家提取农业剩余产品提供了制度支撑,为其它产业特别是社会主义工业提供了产业支撑,也为中国城市化建设提供了资本积累。但集体土地所有权先天性缺陷与制度供给不足引致了土地经营的低效益,高成本,也直接导致了农村、农民的贫困和农业经济的全面萎缩。土地家庭承包经营制度的确立,虽然抵减了集体土地所有权对土地经营的控制性力量,增进了农民的自主性、积极性,但不到十年,该一经营模式优势即已释放殆尽。在短期的农业经济增长势头之后,中国农村土地制度性缺陷不断显现。

  (一)农村土地效率过低,人地矛盾突出,乡村社会拥有社会剩余产品过低,从而导致农业、农民、农村成为中国社会转型的阻碍性力量。

  (二)农民对土地享有的权利也仅为有限的耕作权,就资本营运层面而论,既无能力加大投入,进行社会化大生产,也无能力引入城市资本;就其经营能力而论,既不能抵抗必不可免得自然风险,更不能抵御因执行偏差而引发的政策风险。

  (三)现行地权模型之条块分割、禁止买卖抵押,使中国农村经济全面回归传统小农经济,一方面阻碍了农村的产业分化和产业结构效应值最大化、资源配备合理化的优化组合;另一方面土地权利取得的身份性前提也阻断了工商业资本的乡村流向,市场信息严重不对称,形成恶性循环。

  (四)土地利益分配与再分配违背公平正义,农民作为土地占有人与使用人未能参与土地增殖利益分配,由此引致农民权益受损,加剧了传统的城乡矛盾以及各级各类社会矛盾,直接影响、制约整个社会的可持续发展。

  时至今日,三农问题所反射的一切问题无不聚焦于农村土地问题,而作为社会主义国家土地政策标志与法律制度塑造的农村集体土地所有权无形间也成为问题的焦点。

  一、 歧向语境:关于集体土地所有者的身份、功能检讨

  作为农村土地所有权人的集体,无论就其身份,还是就其功能而言,均面临一种歧向语境。

  (一)身份地位

  相形之下,集体在现行土地产权模型下,既是“强者”,也是“弱者”。

  作为强者身份出现的集体,其相对方是农民。一方面,作为土地所有权人,集体能为有效行使土地所有权,通过发包、调整、回收土地使用权制约合同相对方——农民的相应权利,注塑相应的行为规范。值得注意的是,集体与农民之间并非表现为典型的合同关系,也非物权法领域的所有权人与使用权人(用益物权人)关系,更大程度上表现为一种分配者与接收者关系。在分配体制不完善的情形下,该一模式导致农民成为弱势群体,不可能以平等身份与集体对抗以达成二者利益的平衡;另一方面,集体作为国家权力在乡村社会最低层级的代表人或代理人,还享有相应的乡村社会治理权,其中包括代为国家收取农业剩余产品,完成各项政策在农村的推行与实施等。该一权力的行使,使农民退位至被管理人身份,而集体升格为管理人身份,二者之间的地位出现显性不平等。[page]

  作为弱者身份出现的集体,其相对方是国家。虽然宪法确定了城市土地的国家所有与农村土地的集体所有两种土地所有权,从逻辑与价值两个层面而言,两种所有权应具有平等性、对抗性,但从实际情况考察并非如此。集体土地的概括国有化即为显例:国家通过民政或行政手段将原属农村的乡(镇)村全社区整体性地并入城市并撤销乡(镇)村的行政建制,通过户籍制度将农村集体经济组织成员全部由农村居民转为城镇居民,原属农村集体所有但尚未经征用的土地或者土地大部分被征用之后的残余土地,便随之全部地概括性地转归国有。[1]值得注意的是,集体土地概括国有化过程实则是国家土地所有权消灭农村集体土地所有权的过程,其实施依据既不需要双方当事人的合意,也不需要通过合同形式明确双方的权利义务关系,更不需要征求土地使用权人农民的意见,而是根据行政手段直接促成,不仅是对集体土地所有权的剥夺,也是对农民权利的漠视。在该一模式下,集体不仅不能保护农民的权利,连自身利益也难乎为继。相形之下,集体土地所有权并非是与国家土地所有权享有平等法律地位的土地权利,而是一种依附性的、次位阶的土地权利,是典型的弱势权利。

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