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农村集体土地所有权制度的反思与定位

2022-05-23 11:41
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导读:
村经济合作社的执行机构应该是管理委员会。村经济合作社应当设立管理委员会作为行使所有权的执行机构,负责执行由社员大会(社员代表大会)作出的决策以及日常的重大事项以

  村经济合作社的执行机构应该是管理委员会。村经济合作社应当设立管理委员会作为行使所有权的执行机构,负责执行由社员大会(社员代表大会)作出的决策以及日常的重大事项以外的专项经营管理。需要特别指出的是:村经济合作社管理委员会不同于一般的集体经济组织,其本身不是一个独立的法人,而是作为村经济合作社内部的一个管理机构。集体经济组织根据我国《民法通则》第74条之规定行使集体土地的经营、管理权,故集体经济组织本身就是与村经济合作社并列的独立法人。二者的区别是显而易见的,不能混淆。也有学者根据《村民委员会组织法》第5条之规定,即村民委员会的经济职能是维护农民的经济利益,管理本村属于集体所有的土地和其它财产,认为村民委员会就应该成为合作社的执行机构,全体村民选举产生的村民委员会主任应该是合作社法人的法定代表人,[110]是值得商榷的。首先,村经济合作社的执行机构是其内设的职能部门,不具有独立性,因此让具有法人资格的村民委员会担任合作社内设的管理机构,显属不当。其次,让村民委员会充当合作社的执行机构,从减轻农民负担的角度考虑是有其合理性的,它可以不必再设一套机构和人员,就地取材,简便易行。但村民委员会毕竟是基层群众性自治组织,其所具有的准政府职能与合作社的执行机构的经营管理职能相去甚远,因此不能让村委会充当村经济合作社的执行机构。但顾及农民的实际负担,可以考虑让村民委员会的成员兼职担任村经济合作社管理委员会的成员,尽可能地降低所有权的营运成本,提高经营效益。

  管理委员会成员由社员大会(社员代表大会)民主选举产生,管理委员会一般由委员3—5名构成,由社员大会(社员代表大会)选举产生的管理委员会主任是村经济合作社的法定代表人。管理委员会的职权主要有:(1)负责落实村内土地的整体规划和利用方案;(2)组织实施土地发包、流转、出让的调整工作,代表村经济合作社与本村农户签订土地承包经营合同;(3)组织实施土地补偿费等费用的使用、分配方法;(4)组织实施集体财产的变动事项;(5)对土地承包人、使用人利用土地的行为进行监督;(6)负责村经济合作社日常的行政管理事务;(7)社员大会或社员代表大会职权范围之外的事项。

  (三)村经济合作社的监督机构

  村经济合作社权利的行使须由合作社社员大会(社员代表大会)为权力机构形成多数人的共同意志,作出所有权行使之重大决策,再由管理委员会负责实施。管理委员会和管理人员能否忠实履行职责,切实执行社员大会(社员代表大会)作出的决策,取决于有效的监督。监督机制的建立首先是社员个人、社员大会(社员代表大会)的民主监督,其次是根据需要设立专门的监督机构。目前我国法律对于集体土地所有权行使的权力机构、执行机构有一定程度的反映,但是对于集体所有权行使的监督机构却没有规定。因此集体所有权的经营管理者的权力因缺乏必要的约束和监督而得以膨胀,一些乡村基层干部以权谋私,损害集体利益正是其权力缺乏有效监督的表现。故监督机制的建立对于农民集体利益的保护显得尤为重要。[page]

  村经济合作社的监督机制主要表现为三个方面:(1)村经济合作社的社员监督;(2)村经济合作社社员大会或社员代表大会作为权力机构的监督;(3)村经济合作社专门的监督机构的监督。

  合作社社员是合作社的基本细胞,是最直接的利益攸关方和最终责任的承担者,社员的合法权益最容易受到侵害,同时社员也是村经济合作社内最为活跃的因素。加强社员的民主监督权利对于构建经济合作社监督机制具有十分重要的现实意义。实践中社员监督的事项十分广泛,无论大事小事,只要涉及本社及本人的利益,社员都可以提出自己的观点和想法,并采取必要的行动来维护本社和本人的合法权益。

  社员大会(社员代表大会)作为合作社的权力机构,通过监督管理委员会、监事会的工作以外,还通过选举和罢免执行机构、监督机构的组成人员来行使监督权,确保自己的决策得以正确的贯彻和实施。

  当然经济合作社的监督工作主要由专门的监督机构来实施。村经济合作社可以成立监事会对管理委员会的经营管理活动进行监督,以保证其经营管理活动符合国家的法律、法规和合作社章程,切实执行社员大会(社员代表大会)作出的有关村集体财产经营管理的决策,实现社员集体意志和利益。

  监事会成员由社员大会(社员代表大会)民主选举产生,对社员负责并受其监督。监事会一般由3—5名成员构成,监事会成员不得兼任管理委员会成员。但考虑到不增加农民的负担,除了监事会主席可由专职社员担任以外,其它监事会成员可以由社员兼职担任。监事会具体的职权是:(1)检查合作社的财务;(2)对管理委员会执行职务时违反法律和合作社章程的行为进行监督;(3)当管理委员会的决定损害合作社利益或侵害合作社成员的利益时,有权要求其纠正;(4)提议召开临时社员大会(社员代表会议);(5)弹劾管理委员会主任和不称职的成员;(6)合作社章程规定的其它职权。

  总之,村经济合作社的所有权行使由社员大会(社员代表大会)作为权力机构,进行重大经营事项的决策;由管理委员会负责日常的经营管理,执行社员大会(社员代表大会)的决议,由监事会对管理委员会的管理活动实施民主监督。这三个方面的分工和制衡构成村经济合作社行使所有权的完整的法律构造。村经济合作社的法人治理结构由此确立。

  三.集体土地所有权的行使程序

  在明确了村经济合作社内部法人机关的职责范围之后,还须进一步规定合作社权利行使的程序。社员行使权利的方式主要是通过社员大会(社员代表大会)来实现的。社员大会(社员代表大会)是合作社的最高机构,它是通过召开社员大会并形成大会决议的形式来行使自己的权利,而社员大会(社员代表大会)是由全体社员组成的。因此社员资格的确定便成为社员大会有效与否的前提。[page]

  (一)社员资格的确定

  村经济合作社是由全体社员组成。社员资格的确定主要包含二个方面的原则:第一,社员应是居住生活于行政村范围内的所有自然人,社员的范围按户籍来确定。其它因出生、婚嫁、落户等原因需要加入本村经济合作社成为社员的,也须向村集体申报或迁移户籍,才能成为集体成员资格。改革开放前,因农村社会相对封闭,人口流动小,因此按此原则确定社员资格问题不是很大。但随着改革开放和户籍制度改革,社员的户籍与其居住地常常不一致。户籍虽在行政村,但其已在其他乡村或城市生活居住,或者已经居住于某行政村但其户籍尚未迁入村组,其成员资格如何确定?针对以上情况,就应考虑社员资格确定的第二个原则,即以其是否以集体土地为基本生存保障。集体土地所有制的基本功能,就是为了保障每一个农村居民平等地获得生存保障,即依赖土地为其基本的生活来源和稳定的生活保障。农民进城务工,但没有纳入稳定的城市社会保障体系,工作不稳定,还得依赖原所在农村的土地为其生存保障。根据以上两条原则,并结合以下法律事实确定社员的资格:

  1.成年社员及其配偶,他们依据户籍或者婚嫁直接确定为村经济合作社的社员资格;

  2.成年社员的子女,包括亲生子女、养子女、形成抚养关系的继子女无论在任何年龄都取得社员资格;

  3.因结婚取得社员资格,在离婚后并不因此丧失社员资格;

  4.按合作社组织章程规定的条件和程序,集体可以民主决议接纳为社员;

  社员资格的取得是集体范围自然人因其居住于特定的社区,与集体土地世代相传的自然关系以及因伦理习惯决定的与社区集体生活联系而产生的,在集体存续期间除非身份关系被改变,其社员资格不丧失,集体不得以任何理由剥夺某个社员的资格,也不得以任何理由拒绝符合条件的自然人取得社员资格。当社员死亡、身份转为城镇居民而获得城镇社会提供的生活保障、加入另一合作社时社员资格才丧失。

  社员资格认定过程中有以下几个特殊问题:

  1.退休回农村落户的原城镇人员,如果已享有城镇提供的社会保障的,就不得再成为社员并享受集体利益。但如落户取得村户籍的,则自然取得社员资格;

  2.服刑人员的社员资格不因其被追究刑事责任而被剥夺,仍享有民事权利;

  3.长期在外打工、经商的人员,虽长期自谋工商于城镇,但尚不是城镇居民,尚未纳入城市社会保障体系,因此仍具社员资格;

  4.婚嫁到城市的人员,如其户籍未迁移到城镇,说明其未纳入城镇人口社会保障体系范围,仍具有社员资格;[page]

  5.出嫁至另一行政村,但户籍尚未迁移的人员,因个中原因复杂,没有统一的操作标准,故应享有户籍所在地合作社的社员资格为宜。

  6.现役军人在义务兵服现役期间并不丧失社员资格。在大中专院校就读的学生的社员资格不因户籍迁出而丧失。[111]

  (二)成员权的行使

  合作社财产与每个社员的个人利益有着密切的联系,对合作社财产的侵害会直接导致对社员个人利益的损害,合作社财产的灭失也就意味着社员利益的丧失。社员资格确定以后,我们可以通过法律或合作社章程,赋予社员对合作社财产享有一定的权利,也就是要在法律上确认合作社社员的成员权。成员权的确立,有助于合作社更好地行使权利,保护合作社财产免遭不法侵害,有利于界定现实生活中存在的各种产权纠纷。

  那么,合作社社员究竟应当享有哪些成员权呢?包括但不限于以下几个方面:(1)监督和参与对集体财产民主管理的权利;(2)通过一定的程序选举或罢免管理委员会和监事会成员的权利;(3)有权依据法律规定分得宅基地建造房屋的权利;(4)有权请求分取收益;(5)有权通过诉讼程序撤销管理委员会、社员大会(社员代表大会)作出的侵犯社员合法权益的决议;(6)在合作社财产遭受侵害的情况下,有权推选代表人向法院提起诉讼,请求维护合作社财产,返还财产并赔偿损失。[112]

  (三)所有权行使的程序

  如果没有一个完善的程序作保障,即使是最好的制度设计也无法充分发挥其

  应有的效应。长期以来我国民事实体法忽视了权利行使程序的规定,没有给予程序应有的重视。尽管一些权利在法律上看似规定得十分详细,但由于缺乏行使之程序,造成这些权利在实践中无法落到实处,出现了大量权利被虚置的情况,集体所有权就是典型的例证。[113]因此构建一个完备的程序对于村经济合作社有效行使所有权具有十分重要的意义。社员大会(社员代表大会)的议事方式和表决程序,可以在合作社的章程中加以明确规定。主要包括以下主要内容:

  1.社员大会由年满18周岁具有民事行为能力的成年社员参加并行使表决决,实行一人一票制;社员代表大会由每户派出一名成年社员组成,按每户享有表决权的成年社员人数行使表决权。

  2.一般事项的表决须由成年社员二分之一以上简单多数通过,重大事项经全体成年社员三分之二以上多数票表决通过。

  3.社员大会(社员代表大会)由管理委员会主任召集并主持。管理委员会主任因故不能召集主持的,由监事会主席召集并主持。监事会主席不能召集主持的,代表十分之一以上表决权的社员可以自行召集主持。[page]

  4.社员大会(社员代表大会)分定期会议和临时会议。定期会议应按合作社章程的规定按时召开。代表十分之一以上表决权的成年社员,三分之一以上的管理委员会、监事会成员提议召开临时会议的,应当召开临时会议。

  5.召开社员大会(社员代表大会),应当于会议召开7日前通知全社的成年社员。有超过或代表三分之二的成年社员参加的,会议方为有效。社员大会(社员代表会议)应当对所议事项作成会议记录,出席会议的社员应当签名。

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集体土地所有权证书与集体土地使用证书之间的区别。
土地使用证的定义  土地使用证是确认土地使用权的法律凭证。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》,国家依法实行土地登记发证制度。依法登记的土地所有权和土地使用权受法律保护,任何单位和个人不得侵犯。 土地登记内容和土地权属证书式样由国务院土地行政主管部门统一规定。  土地使用证内各项数据和编号,如单位名称、四至、土地数量、位置、土地变更等,必须与土地登记表相一致。 土地使用证附图可根据土地利用现状底图或地籍图透绘获得。随着面积和界线的变更,附图也应作相应改动。  国有土地使用证由国家土地管理局统一监制,市、县人民政府颁发,土地管理机关填写,发给依法使用国有土地的单位和个人,并由其保存。 其主要内容包括:①土地使用者名称、地址、图号、[1]地号、用途、批准使用期限、四至、填发机关签章、年、月、日。②城镇土地使用中用地面积,其中建筑占地,共有使用权面积,其中分摊面积,土地等级;农村土地中土地总面积,其中地类面积。 ③备注。④变更记事。⑤附图以及证书的编号等。  发证机关  农民集体所有土地  根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条,农民集体所有的土地,由土地所有者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请,由县级人民政府登记造册,核发集体土地所有权证书,确认所有权。 农民集体所有的土地依法用于非农业建设的,由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请,由县级人民政府登记造册,核发集体土地使用权证书,确认建设用地使用权。 设区的市人民政府可以对市辖区内农民集体所有的土地实行统一登记。  可见,农民集体所有土地用于非农业建设的,才需要给使用权人发给土地使用证,发证机关为县级或者市级土地管理部门。   国有土地  根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条,单位和个人依法使用的国有土地,由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请,由县级以上人民政府登记造册,核发国有土地使用权证书,确认使用权。 其中,中央国家机关使用的国有土地的登记发证,由国务院土地行政主管部门负责,具体登记发证办法由国务院土地行政主管部门会同国务院机关事务管理局等有关部门制定。  根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第六十一条,以出让或者划拨方式取得土地使用权,应当向县级以上地方人民政府土地管理部门申请登记,经县级以上地方人民政府土地管理部门核实,由同级人民政府颁发土地使用权证书。   土地使用证的变更  根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条,依法改变土地所有权、使用权的,因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的,必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请,由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。 土地所有权、使用权的变更,自变更登记之日起生效。依法改变土地用途的,必须持批准文件,向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请,由原土地登记机关依法进行变更登记。   根据《中华人民共和国城市房地产管理法》房地产转让或者变更时,应当向县级以上地方人民政府房产管理部门申请房产变更登记,并凭变更后的房屋所有权证书向同级人民政府土地管理部门申请土地使用权变更登记,经同级人民政府土地管理部门核实,由同级人民政府更换或者更改土地使用权证书。
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