方便诉讼与防止滥用司法资源机制之探讨

　　方便诉讼是社会主义法治理念的应有之意，是司法为民的重要内容，是诉讼的基本原则。方便诉讼是指在诉讼活动中，司法机关应当为广大人民群众提供便利，使人民群众依法充分行使自己的诉讼权利，维护自己的合法权益。与方便诉讼相对应，滥用司法资源是过度或者不正当地行使法律赋予的诉讼权利，无限度地占用司法资源的行为，干扰司法活动的正当合理运作，违背了法律赋予当事人进行司法救济的本意和初衷，使(诉讼等)权利的行使处于过度或不正当状态。正确界定滥用司法资源的行为、有效遏制滥用司法资源的行为是方便群众诉讼的重要保证。因此，本文将从界定和分析滥用司法资源的现象、原因入手，对建立和完善方便诉讼与防止滥用司法资源的机制进行探讨。

　　一、滥用司法资源的表现形态

　　如前所述，本文把滥用司法资源界定为过度或者不正当地行使法律赋予的权利，无限度地运用司法资源，造成司法资源的无谓浪费的行为。滥用司法资源包括滥用诉讼权和诉讼外无谓占用司法资源。人民法院特别是基层人民法院的司法实践中，面临滥用司法资源的现象可以按照诉讼程序之内和诉讼程序之外两个方面划分，诉讼程序之内又可以区分为立案、诉讼和执行三个阶段。具体表现为以下情形：

　　(一)立案阶段。1、主体不适格。原告不适格，提起诉讼的当事人不是与本案有直接利害关系的公民(自然人)、法人和其他组织，即当事人请求人民法院予以确认和保护的、发生争议或受到侵害的民事权益，不是自己的或依法受保护的民事权益，与本案没有利害关系，经人民法院告知、裁定不予受理或者驳回起诉后，当事人应当知道自己主体不适格，在没有新的证据和理由的情况下，仍坚持起诉。被告不适格。所诉被告不是侵犯其民事权益或者与其发生争议的当事人，经人民法院告知或者驳回起诉后，没有新的事实和理由再次起诉的。即所诉被告既没有侵犯其合法民事权益，也未与其发生民事权利争议，经人民法院告知或者驳回起诉后，当事人应当知道被告主体错误，在没有新的事实和理由的情况下，再次起诉。2、所诉案件不属于人民法院的受案范围和受诉人民法院管辖，在被明确告知后，仍坚持起诉的。3、基于同一事实和理由反复起诉、撤诉。4、多重起诉，即同一事由分为若干个案件起诉，或本该合并诉讼的却分案起诉。5、在一审诉讼中承认对方主张的事实和诉讼请求，法院判决后提起上诉，并被二审法院驳回上诉的，无新的证据又坚持申诉。6、申请再审被通知不予受理或者驳回申诉后，没有新的事实和理由，再次提起申诉。7、为了拖延执行时间或获取其他不正当利益而行使上诉权，为执行设置障碍。[page]

　　(二)审理阶段。1、在没有合法理由和事实依据的情况下申请回避等。2、被告在没有相关证据支持的情况下申请管辖权异议。3、被告拒绝应诉、拒绝到庭或者故意隐瞒住所，下落不明。4、不能依法举证又不主动申请法院调取证据，既影响诉讼的正常进行还迁怒于法院司法不公。5、 麻木增加诉讼请求。对法律规定不明确，唯恐自己的权益得不到保障，获保障不充分，诉讼中任意扩大诉讼请求。6、应该申请鉴定的不申请，不应该申请鉴定的却提出申请。7、违背诚实信用原则，设置圈套诱使合同相对方违约，然后理直气壮地与对方打“违约”官司。8、为攫取非法利益伪造证据，混淆是非。10、采取贿赂、游说手段打“金钱官司”、“人情官司”，明知自己没道理，对于一些不正当的手段过于自信，故意恶人先告状。个别当事人贿赂、游说有关办案人员，一些律师背弃职业道德与其沆瀣一气，为其行贿牵线搭桥。11、借打官司制造舆论，以求达到广告收不到的轰动效应，扬名又得利。

　　(三)执行阶段。1、被执行人或案外人毫无根据地提执行异议，使执行程序被迫中止，必须通过启动新的诉讼程序来解决，导致执行期限无限制地推迟。2、被执行人明明有执行能力，故意利用自己的特殊身份如人大代表、知名企业家、地方的重点企业、龙头企业等，动用自己的各种社会关系给法院施加压力，导致法院陷入无休止的协调之中，无力顾及执行案件。3、一些当事人在市场交易活动中，不能充分考虑交易风险，致使一些案件判决以后，被执行人确实无执行能力，使市场风险转化成了执行风险。4、一些申请执行人不能正视执行风险，自己提供不出被执行人的财产线索，却片面要求法院执行，反复上访，导致法院陷入无休止的劝导、解释和汇报之中。

　　诉讼程序之外的一些现象，也大量地浪费着有限的司法资源，如案件当事人或其利害关系人精神偏激，把“找法院”作为自己的精神寄托，尽管与他有关的案件程序已经进行完毕，自己也知道无话可讲了，但还是要去法院找法官;又如司法程序结束后，把司法过程中司法机关的工作瑕疵肆意扩大，不遗余力地反复纠缠。

　　二、滥用司法资源的形成原因

　　上述种种现象，有悖于法律赋予公民进行司法救济的本意和初衷，干扰了司法的本质属性，使司法资源的利用处于过度或不正当状态，造成司法资源的浪费。司法资源明显属于稀缺资源。滥用司法资源行为占用、消耗了社会资源，其行为意味着给社会上其他人的方便诉讼设置了障碍、带来了不便，特别是对于正在进行诉讼的其他人而言更是如此。滥用司法资源的形成既有社会原因，又有制度设置方面的原因。[page]

　　从社会层面看，随着改革开放的不断深入和市场经济体制的逐步建立，我国进入新的社会转型期，各种利益关系重新得以调整，利益冲突加剧。由于社会诚信体系尚未形成，人们的传统道德观念缺失，新的道德观念尚未形成，自我约束、自我管理的能力不适应形势发展，使得大量社会矛盾转化为各类纠纷。随着公民整体素质的提高，法律意识逐渐增强，加之目前解决纠纷的途径和手段过于单一，通过诉讼途径保护自己合法权益成为解决纠纷的重要手段，造成大量纠纷进入司法程序。由于司法活动专业性特点，人们对其操作程序不够了解，对相关法律规定掌握得不全面、不够准确，造成滥诉情况的发生。与此同时，某些当事人为谋取不正当利益或者为故意损害他人利益，利用诉讼这一合法途径恶意诉讼的现象也随之产生，加剧了滥用司法资源的现象。一些当事人为逃避法律责任，达到阻止法院及时作出裁判和裁判文书发生法律效力的目的，恶意行使法律赋予的权利，特别是各项民事诉讼权利，使案件的审理被拖延，使对方当事人的诉讼目的不能实现，形成了其他民事诉讼权利被滥用的现象。另外，法官知识更新的程度赶不上法律更新的速度，造成法官的知识相对老化，司法水平相对低下;社会不正之风对法官的不断侵蚀，使少数法官品质败坏，与一些滥用司法资源的行为互相呼应，加剧了司法资源浪费的程度;一些法官长期工作在办案第一线，每天接触当事人，面对种种压力，渐渐形成一种“大脑疲劳”，无形中工作态度消极，工作方法简单化，工作效率降低。

　　从规制层面看，主要涉及到以下几个方面：

　　第一，程序权利行使条件的规定过于模糊。我国的民事诉讼法未规定行使特定程序权利的条件。以管辖异议权为例，民事诉讼法没有规定在何种情况下，可以提出管辖异议，更未规定在何种情形下可以对驳回管辖异议的裁定提出上诉，此种情况与实体法上的权利总有其界限形成了鲜明的差别。以债权为例，债权作为相对权只能向特定的人请求履行，而不能向债务人以外的人请求履行;同时，其作为请求权，只能请求对方履行，而不能支配债务人的人身或财产;再者，在未定履行期的合同中，债权人请求债务人履行要给对方合理的准备期，等等，超越这些限制，债权就构成了滥用，而在诉讼法中鲜有此类规定。因此，权利行使条件的缺乏，是形成权利滥用的直接原因。

　　第二，我国现行法律制度客观上为滥用司法资源行为提供了安全保障，促使某些当事人滥用民事诉讼权利。在现有法律制度下，滥用民事诉讼权利均以合法形式出现，不仅不构成妨碍民事诉讼，而且按照传统的民事侵权理论，这种行为因缺乏侵权构成的法律要件，而无须承担任何民事责任。因此，滥用民事诉讼权利的受害者在受害后，不能以对方滥用民事诉讼权利给自己造成损失为由，要求其承担赔偿责任，也无法通过其他途径寻求法律保护。现行法律制度为民事诉讼权利的滥用者提供的有力的安全保障，在一定程度上纵容了滥用行为的发生。[page]

　　第三、利益制约不平衡。滥用司法资源的成本支出之低与所获收益之大形成巨大反差，使滥用者有利可图。以民事审判为例，根据现行的人民法院诉讼费收费办法，当事人滥用诉权，在把对方拖入诉讼后，只需申请撤回起诉，支付一半的案件受理费，即可脱身。如果只是主体告错了，只需负担50元的案件受理费即可了事。如果再肯破费50元的上诉费，就可轻而易举地把对方拖入二审诉讼当中。而对方当事人不仅要为这场无端的诉讼支付一定的时间、精力和经济利益等方面的损失，甚至还要遭受到人格、信誉等方面的践踏。再如，当事人滥用管辖异议申请权，只需口头或者书面提交一份管辖异议申请，即可使原定的庭审活动无法如期进行。即使法院驳回其申请，申请人也只需交付50元的上诉费，即可使案件审理推迟几个月的时间。而对方当事人不仅不能尽快实现诉讼目的，还要先陪他打一次二审官司。在这些过程中，对其他司法资源毫无任何代价的滥用更无法计算。正是由于滥用司法资源的成本很低，甚至根本不需要成本，而司法秩序和对方当事人却要为其滥用权利的行为付出巨大代价，两者之间存在巨大的“利润空间”，促使某些人的恶意诉讼得以强化。另外，人们在将案件诉诸于法院之前，会对诉讼的成本和收益进行预先评估，只要发动一场诉讼自己不必付出太大代价，那么他就要选择通过诉讼途径解决。这种司法消费偏好导致众多案情简单几乎没有辩由的案件涌入法院，浪费有限的司法资源。

　　第四、惩戒措施不到位。我国《宪法》第五十一条 规定，“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”西方有法谚道：“行使权利不得以损害别人的权利为前提”。享受司法资源是公民的权利，司法又为公民行使正当权利提供保障，但绝对的毫无限制的权利是不存在的，理性的权利行使是有所限制的。任何权利的行使超过必要的限度，都应当承担相应的责任。对滥用诉权给他人造成一定损害的，应但由责任人予以赔偿，包括物质和精神两个方面，这样符合社会公平原则;对滥用司法资源行为超过某种限度，给司法秩序造成一定危害的，应当对责任人予以处罚，这样才会促使滥用行为有所收敛。

　　滥用司法资源的行为妨碍了司法活动的顺利进行，扰乱了人民法院正常的司法秩序，增加了人民法院的审理负担，侵害司法权威，亵渎国家法律。除此之外，还使无辜的公民、法人及其他组织的合法权益遭受不应有的侵害，使现存的和谐秩序出现裂痕，善良的人们受到莫名的损伤，内心平静的心态和平静的生活横遭骚扰。受害者在受害后，由于无法通过法律手段保护自己的合法权益，不可避免地对法律的作用产生怀疑，出现信任危机，从而去寻求法律以外的方式找回公平，必将增加社会不和谐因素。[page]

　　三、防止滥用司法资源机制的探讨

　　从方便诉讼的角度，对程序内滥用司法资源的现象应在以下几个方面予以规制：

　　第一，坚持并完善一审立案审查制度.

　　立案审查的主体只能是人民法院，任何其他国家机关、社会团体及个人都无权进行立案审查，也无权强令人民法院受理或不予受理某一案件。人民法院立案审查的客体缘于当事人的起诉引起的权利义务的法律关系，审查的内容应作明确的规定(现行民诉法已规定当事人的起诉应当“有具体的诉讼请求和事实、理由”)，既不能随意增加所审查的内容，造成对当事人诉权的过分限制，又不能擅自减少审查内容，使一些不合格的案件进入审理程序，增加审判工作的负荷，造成诉讼资源的浪费。立案审查的行为和步骤均应由法律明文规定。法官在立案审查的操作中应严格按法律规定的立案登记、立案审查、证据提交、受理及案件分流等环节，每一审查步骤和操作规范均应依法进行。立案法官享有审查权和裁决权，既有权审查当事人的主体资格、起诉内容、管辖权范围及证据成立等，从而确定是否立案，又有权在不予立案时，作出的不予受理或驳回起诉的裁决。

　　现行法律对立案阶段的举证问题规定不明确，笔者认为，从提高法院审判工作质量和节省审判资源、防止诉累的角度出发，立案证据审查是必要的，且三大诉讼法都赋予人民法院在立案阶段以一定的实体审查权，其中应当包括对证据的审查权。对证据的审查应注意以下问题： 1、起诉时举证责任的承担者只能是起诉人，他应当证明其有权提起诉讼，起诉符合法定的条件和要求。立案审查不涉及对方当事人，对方当事人不承担举证责任。当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据，可以申请法院调取证据，如果法院经过调查取证也无法收集到有关证据时，起诉方则丧失诉权。2、在立案阶段，当事人只要提交必要的证据，证明案件事实存在即可，而不必提交充分的证据，人民法院就应当受理案件。3、立案审查阶段无法召集各方当事人辨认证据，进行质证、认证，因此只应对证据的关联性和合法性进行初步审查，至于证据的客观性，即证据是否真实，原告的请求是否合乎事实，原告起诉所主张的事实的真伪，要通过庭审才能查明，不在立案审查的范畴。对于那些明显虚假的证据或明显属胁迫等不当手段取得的证据均不能作为立案的证据。

　　第二，建立并完善再审立案审查制度

　　现行诉讼法中，由于再审案件的受理标准模糊，没有明确具体的行为规范供当事人和法官遵循。审判监督程序的提起过于随意，两审无法终审，一些不该进入再审程序的案件而进入再审，造成了司法资源的浪费。民事诉讼是解决平等主体的当事人之间的财产关系和人身关系的纠纷，当事人的法律地位平等，可以自由地处分自己的实体权利和程序性权利，再审程序也应当贯彻这一原则。从方便诉讼和防止滥用司法资源的角度，建议从以下几个方面对再审立案予以规范：[page]

　　1、减少引起再审的渠道。现行民事诉讼的审判监督程序即可以由当事人申请再审和申诉引起，也可能由最高人民法院和各级人民法院、最高人民检察院和上级人民检察院提起，提起再审程序主体的多元化是导致法院裁决终审不“终”的主要原因。对人民法院的终审判决是否要求进行再审，属于当事人的诉讼权利，可自由处分。因此，应当规定当事人可以提起再审申请。只有在可能严重危害国家利益和社会公共利益的情况下，上级人民法院及人民检察院才能按审判监督程序提起再审。人民法院对本院审理的案件不应当提起再审。司法实践中，同级法院作为再审启动主体，产生了多种不利后果，它不利于保持法院的中立地位。法院采取主动行为，积极发现和解决各种发现的和潜在的民事纠纷，不仅有违诉讼原则，同时势必将自己预先卷入当事人之间的利益冲突中。因为法院一旦对案件做出再审决定，很大程度上已对实体形成看法，这使法官很难保持中立地位，另外，这也不利于生效裁判的稳定性。

　　2、科学确定申请再审的期限。现行民事诉讼法规定，当事人申请再审的期限为两年，法院、检察院提起再审没有时间限制，提起再审的期限明显过长。而且，从立法技术上说，作为不变期间，此期限缺乏公允的起算方式、严谨的计算方法和特殊情形下的例外处置措施，于私权、公益的保护都十分不利。期限方面，当事人申请再审的时间可缩短为一年，并规定上级法院、检察院提起再审的时间限制。取消无限期申诉、确立最长保护时效十分必要。

　　3、限制申请再审的次数。现行民事诉讼法虽对申请再审的时间作了限制，但对再审次数却没有规定，这是极其有害的。一而再、再而三的审判足以使当事人对法院和法律产生怀疑，因此限制再审次数非常必要。可规定再审不得超过两次，这样可以防止当事人无理缠诉，减轻法院的工作负担，稳定现有的民事权利义务关系，也可以督促权利人及时行使权利。

　　4、限定再审管辖法院。在司法实践中，大多数申请再审的案件由原审法院进行，即使当事人是向上一级法院提出申请，上级法院也交由原审法院进行复查。同一案件由同一法院重新审理往往使当事人产生不信任心态，如果审理结果又和其期望值大相径庭，则更加剧了其不信任程度，毕竟“自己监督自己”存在着一定的难度，同时也为地方保护主义的盛行创造了制度前提。因此，我国应充分考虑将再审诉讼规定为由作出生效裁判法院的上一级法院管辖。

　　5、严格把握再审条件。诉讼法对提起再审的法定事由规定得过于宽泛，特别是关于“新的证据”的规定，因为证据规则中举证时效制度的缺撼，当事人无论一审、二审和再审可以随时提出所谓“新证据”，有的当事人一审不举证，二审再举，再审才举证。因此，应从证据法的角度，重新制订或完善因当事人提出新证据而提起再审程序的有关规定，可限于以下三种情况：(1)当事人是因不可抗力而无法在原一审、二审期间指定或法定的举证期限内举证，在不可抗力的事由过后的一定时间内要求继续举证的;(2)一方当事人有利用举证时效制度有意规避法律，故意违反法律的禁止性规定的行为的，可以允许另一方当事人举出新的证据;(3)不采纳此“新的证据”会严重危害国家利益和社会公共利益的。[page]

　　6、建立申诉听证制度。大量的申诉案件加重了法院的负担，但对此不予理睬显然不符合方便诉讼原则。推行当事人来访申诉听证制度，充分贯彻了有申诉必审查、强调公开透明度、质量与效率并重的原则。在具体程序上，可设立审查听证合议庭，由合议庭对当事人的申诉材料进行听证、调卷、审查，视不同情况对案件裁定驳回或立案再审。

　　另外，在上诉程序方面，应当建立制约上诉规避执行的措施，如有些当事人仅就案件标的中的一小部分提起上诉，导致大标的部分不能执行，这种情况为一些当事人规避执行提供了便利。笔者认为，应当修改为当事人就哪一部分上诉，二审审查哪一部分，其它部分因为当事人没有提起上诉而生效，不影响对其它部分的执行。这样就有效地制约了上诉规避执行的问题。

　　第三，从约束和责任追究两个方面建立责任约束机制

　　(一)从约束方面。除了应当确立以“诉的利益”为原则的起诉审查制度，即无利益即无诉权，无利益而诉讼即为滥诉，阻断不必要的“案件”进入诉讼渠道外，还应当对诉讼和执行过程中出现的滥用诉讼资源的行为予以约束。1、建立健全滥用诉权损害赔偿制度。一方面，滥用诉权属侵权行为是不争的事实，无论滥用诉权的当事人是否有过错，只要错用诉权，即侵害了对方的合法权益，对方当事人完全有理由依据《民法通则》第一百零六条的规定要求滥用诉权的当事人赔偿损失。损失的范围包括因滥用诉权者给被害人造成的直接经济损失，如必要的资料费，诉讼代理费，鉴定费，被害人和其他诉讼参与人的误工费、交通费、伙食补助费、住宿费等。如果损害行为给被害人造成了名誉、信誉方面的损害(被害人需举出证据)，侵权人还应当为被害人赔礼道歉、消除影响、恢复名誉等，支付必要的精神损害抚慰金。被害人还可以就侵权所致的其他损失主张权利，依法获得司法救济。另一方面，滥用诉权对司法机关造成的额外的经济损失也应当予以赔偿。取消法院实际支出费用后，滥用诉权对司法机关造成的额外经济损失也一并被取消，这笔费用已全部由法院承担，这对正当诉讼的当事人和其他公民来讲是不公平的，也不利于限制滥用诉权行为。因此，建议设立“滥诉赔偿金”制度，因滥用诉权造成的直接经济损失，由责任人予以赔偿。2、设立诉讼担保制度。民事诉讼法规定，“人民法院采取财产保全措施，可以责令申请人提供担保;申请人不提供担保的，驳回申请。”保全担保制度的设立有效地防止了滥用诉讼保全措施的行为，避免了因此可能给对方造成损失，维护了双方当事人的合法权益和法律的尊严。在诉讼活动中的有些诉讼行为，如一定条件下申请回避、申请管辖权异议、申请调取证据等，由申请人提供必要的担保，也会避免无故拖延诉讼等情况。3、设立执行担保制度。被执行人在收到执行通知书后，如确需变更住所，转移财产时，应当向法院报告，并向法院提供与执行标的相当的财产或信誉担保。[page]

　　恶意诉讼即故意滥用诉权的行为人应负相应的民事侵权责任。重大过失滥用诉权，即主观上虽非故意，行为上却非常轻率地行使起诉权，造成他人损失的，也应当承担侵权责任。受害一方应该在案件审理(或执行)结束后，方能提起损害赔偿请求，应该由原受理案件的法院来受理恶意诉讼损害赔偿请求的案件，这样便于案件得到及时有效的审理，因原法院对滥用诉权案件的过程以及相关的证据了解的十分清楚。

　　(二)从责任追究方面。民诉法已经赋予法院对有些滥用程序的行为采取法律制裁的权力，如可以对伪造证据责任人予以拘留，构成犯罪的可追究其刑事责任，又如对无故不出庭的当事人可以拘传等。民诉法应扩大对滥用程序的惩戒范围，赋予人民法院对制裁滥用司法资源行为以更大的职权，如对恶意诉讼、拖延诉讼、无理缠诉等，一旦法院认定为恶意诉讼，即可对行为人处一定数额的罚款，通过增加行为人成本来防止滥用诉权。另外，刑法应当增加“滥用司法资源罪”，恶意诉讼者的行为一旦触犯了刑律，还可追究其刑事责任。只有这样，才能对那些企图以恶意诉讼方式损害他人的行为起到警戒作用。

　　诉讼资源是有限供应的，国家只能提供一定数量的法官和法庭，但诉讼理由是无止境的。从理论上说，诉讼过程中，各个当事人所做出的财力、人力和物力的消耗，同其从诉讼结果中获得的利益之间的比例关系，制约甚至决定着诉讼当事人的行为选择，因此，降低诉讼成本，提高诉讼利益，是完善诉讼程序制度的基本措施。只有在有限的诉讼资源利用最大化时，才是真正意义上的方便诉讼。(河南省浚县人民法院·张松山)