档案所有权的保护与限制

　　档案所有权是一种民事权利，受到民法和档案法等规范的保护;同时，档案所有权的行使不是无节制的，它在一定范围内受到档案法等规范的限制。

　　一、档案所有权的保护

　　(一)档案所有权的内容

　　所有权是一种基本的民事权利，是所有权主体对其所有之物的一种排他性权利，其内容包括对财产的占有、使用、收益和处分四项基本权利。《民法通则》第71条规定，“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有的占有、使用、收益和处分的权利”。档案所有权同样包括这四项权利。

　　1、档案占有权主要表现为对档案的保管权。国有档案首先由档案形成机关、国有企业事业单位的档案室(馆)保管，若干年后其中具有社会价值的档案移交给国家档案馆保管;集体和私人档案由档案形成者自己保管或委托国家档案馆代为保管。

　　2、档案使用权是指对档案的利用权。所有权主体有权利用属于自己的档案，并有权排除他人的利用。例如，机关、企业事业单位对本单位保管的档案享有利用权，其他机关、团体、企业事业单位、社会组织和个人需要利用的必须征得档案保管单位的同意。

　　3、档案收益权是指档案形成者通过对自有档案的利用和处分而获得收益的权利。

　　4、档案处分权是指档案所有者以销毁、出让、赠予和公布等形式处置自有档案的权利。

　　(二)宪法和民法关于所有权保护的法律规范

　　1、宪法对所有权的保护。《宪法》第12条和13条分别规定，“国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产。”“国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权”。

　　2、民法对所有权的保护。(1)各种财产所有权禁止他人侵犯。《民法通则》第73条、74条和75条分别规定，“国家财产神圣不可侵犯，禁止任何组织或者个人侵占”，“集体所有的财产受法律保护，禁止任何组织或者个人侵占”，“公民的合法财产受法律保护，禁止任何组织或者个人侵占”。(2)侵犯他人所有权的补救措施。《民法通则》第117条规定，“侵占国家的、集体的财产或者他人财产的，应当返还财产，不能返还财产的，应当折价赔偿。损坏国家的、集体的财产或者他人财产的，应当恢复原状或者折价赔偿。受害人因此遭受其他重大损失的，侵害人并应当赔偿损失。”

　　宪法和民法关于所有权保护的法律规范同样适用于档案所有权的保护。[page]

　　(三)档案法对档案所有权的保护

　　档案法虽然属于行政法范畴，但对档案所有权的保护也作出了直接的规定。

　　1、关于国有档案保管权的保护。档案法规定，国有档案只能由国家规定的各级各类档案保管机构保管，例如，《档案法实施办法》第12、13条规定，机关、团体、国有企业事业单位形成的档案应由本单位档案机构或者档案工作人员集中保管，“任何人都不得据为己有或者拒绝归档”;各单位具有社会价值的国有档案应“定期向有关的国家档案馆移交”。

　　2、对国有档案处分权的保护。档案法规定，国有档案只能由各级各类国家档案馆，以及形成档案的国家机关、团体、国有企业事业单位保管机构公布和销毁，国有档案禁止出卖。例如，《档案法实施办法》第24条规定，“利用属于国家所有的档案的单位和个人，未经档案馆、档案保存单位同意”或者有关主管机关的授权或者批准，“均无权公布档案”。

　　3、对国有档案利用权的保护。对已经移交到国家档案馆的国有档案利用权由(国家)档案馆或档案行政管理部门保护。《档案法实施办法》第22条规定，“机关、团体、企业事业单位和其他组织以及中国公民利用档案馆保存的未开放的档案，须经保存该档案的档案馆同意，必要时还须经有关的档案行政管理部门审查同意。”

　　对未移交到国家档案馆的国有档案利用权由档案保管单位行使。《档案法实施办法》第22条规定，“机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构保存的尚未向档案馆移交的档案，其他机关、团体、企业事业单位和其他组织以及中国公民需要利用的，须经档案保存单位的同意。”

　　4、对私人档案公布和利用权的保护。《档案法实施办法》第25条规定，“各级国家档案馆对寄存档案的公布和利用，应征得档案所有者同意。”

　　由于档案法属于行政法而非民法，因而它对集体和私人档案所有权保护方面的规定少而又少。通览《档案法》及其《实施办法》，对集体和私人档案所有权的保护性规定只有廖廖数笔。

　　二、对档案所有权进行限制的理论依据

　　从民事权利看，财产所有权是神圣不可侵犯的，不论是国有财产，还是集体和私有财产都是如此。但是，任何权利都不是绝对的，民事权利也不能例外，当民事权利与公共利益相冲突时，便受到相应的限制。对民事权利进行限制的理论依据是：

　　(一)公共利益高于个别主体利益。所有权是一项基本的民事权利，但是民事权利只是一种私权利，即个别主体的利益，个别主体利益在公共利益面前显得软弱无力，当个别主体利益与公共利益发生冲突时，个别主体利益往往需要向公共利益作出让步，不论是私人、集体的民事权利，还是国家的民事权利都是如此。例如，修建公路时，规划线内的房屋必须搬迁，不论是民房还是公房;在交通十字路口，当红灯亮时，不论是公车还是私车都必须停下，以保证公共交通的畅通。从中不难看出，当个别主体利益与公共利益相冲突时，作出让步的总是个别主体的利益，公共利益扩展的范围正是个别主体利益让步的范围。[page]

　　公共利益之所以高于个别主体利益，是因为公共利益的安全是个别主体利益得以保护的必要条件。1、个别主体利益是一种私权利，它的行使和保护必须在法制健全、社会安定、公共利益有所保障的情况下才能得以实现。2、公共利益是个别主体利益的整体表现，它是由许许多多个别主体利益所组成，公共利益的安全意味着个别主体利益总体上的安全。因而，要保护个别主体利益，必须首先保护公共利益。

　　(二)公法优于私法。在西方国家，将保护公共利益的行政法列为公法，而将保护个别主体利益的民法列为私法，并认为当私法与公法发生冲突时，以公法优先。“公、私两法者，私法为基础、公法居优位。①”从法律依据上看，我国没有公、私法之分，也没有公法优于私法之说，但我国的行政法有着较高的法律地位，这与其调整和保护的对象密切相关。行政法的主要任务是保护国家机关行政权力、维护公共利益，正如叶必丰教授所说，“行政法是以一定层次的公共利益和个人利益间的关系为基础和调整对象的，以公共利益为本位的法律规范的总和。②”为了保证行政机关顺利行使职权，进而实现社会的有序发展和公共利益的安全，行政法授权行政机关对不利于公共利益安全的民事权利加以适当的限制，不但对私人、集体的民事权利作出了限制，也对国家的民事权利作出了限制，这就自然地形成了保护公共利益的行政法优于保护个别主体利益的民法的规则，这个规则与西方法学中公法优于私法的原则是相吻合的。

　　国家作为权利(力)主体具有双重身份，一个是私权利主体的国家，一个是公权力主体的国家。在民事法律关系中，国家作为私权利主体享有对国有财产的所有权，与集体和私人财产所有权主体处于平等的地位，“当国家作为民事活动领域一方当事人时，国家的法律人格与私人的人格并无不同”。“在有一个民法典时，该法典的规范同等地适用于私人和国家③”。而在行政法律关系中，国家是公共权力的象征，它通过自己设置的各种行政机构行使国家的各种行政职权，以实现政府各项工作的顺利开展和社会秩序的稳定，进而保障社会公共利益的安全。当私权利与公共利益发生冲突时，私权利便受到具有强制力的公权力的限制，即使是国有财产的民事权利也不能避免。档案法作为行政法中的单行法，为了保证档案行政机关依法行政，顺利履行其职责，保证档案管理的完整与安全，便于社会各方面对公共档案资源的共享，对国家、集体和私人档案的所有权作出了适当的限制，这是行政法优先于民法的一种表现。[page]

　　(三)特别优于一般。所有权是一项基本的民事权利，受到了宪法、民法等法律部门的保护，档案作为物一类的财产，同样得到了宪法、民法等法律部门的保护，不需要由专门的法律规范作出特别的规定。《档案法》及其《实施办法》中的许多条文对国有档案所有权作出了较为具体的保护性规定，包括对国有档案的保管权、公布权、销毁权和转让权的保护性规定，而对集体和私人档案所有权的保护性规定较少，但这不等于集体和私人档案所有权没有受到相应的保护。集体和私人档案的所有权本来就和其他财产所有权一样，受到了宪法和民法的保护;相反，如果需要对档案所有权的某些权利作出限制，则必须作出特别规定，这便是“特别优于一般”原则的表现。《立法法》第83条规定，同一机关制定的法律规范，“特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定”。《民法通则》属于基本法，对财产所有权的规定属于一般规定，适用于包括档案在内的各种财产所有权的保护，而《档案法》属于单行法，专门针对档案管理而制定，当两种规定不一致时应选择特别规定。

　　三、档案法对档案所有权的限制性规定及限制原则

　　(一)对集体和私人档案所有权的限制。集体、私人档案归集体和私人所有，他们对自有档案享有占有、使用、收益和处分的权利，而且这种权利具有排他性，但是当所有权的行使影响到公共利益时便受到限制，这种限制主要表现在两个方面。

　　1、对集体和私人档案保管权的限制。例如，《档案法》第16条规定，“集体所有的和个人所有的对国家和社会具有保存价值的或者应当保密的档案，档案所有者应当妥善保管。对于保管条件恶劣或者其他原因被认为可能导致档案严重损毁和不安全的，国家档案行政管理部门有权采取代为保管等确保档案完整和安全的措施;必要时可以收购或者征购。”

　　2、对集体和私人档案处分权的限制。《档案法》第16条规定，对国家和社会具有保存价值的或者应当保密的集体和私人档案，“档案所有者可以向国家档案馆出卖;向国家档案馆以外的任何单位或者个人出卖的，应当按照有关规定由县级以上人民政府档案行政管理部门批准。严禁倒卖牟利，严禁卖给或者赠送给外国人”。

　　根据这些规定，集体和私人档案的保管、赠予和出卖等权利受到限制，所有者不能按自己的意志占有和处分档案。所有权被限制的原因是这些档案“对国家和社会具有保存价值”“或者应当保密”，集体和私人档案所有者在行使保管权和处分权时可能造成这些档案的损毁、流失或者国家秘密的泄露，进而影响到国家和公共利益。为了避免这些情况的发生，对该部分档案所有权采取了限制的措施。[page]

　　(二)对国有档案所有权的限制。国有档案是国家行政机关和事业单位工作必不可少的凭据和参考资料，国家行政机关和事业单位又是为社会公众服务的;再者，国有档案包含着大量珍贵的历史档案和公共信息资源，保护国有档案有利于维护祖国的历史面貌和实现档案信息资源社会共享。由于保护国有档案兼有维护公共利益的意义，档案法对国有档案所有权的保护性规定比对集体和私人档案的保护性规定全面和具体得多。尽管如此，国有档案所有权的行使如果与公共利益发生冲突，还是受到某些方面的限制。

　　1、对国有档案利用权排他性的限制。主要表现为国家不能独享国有档案信息资源，而必须将具有社会价值的国有档案向社会开放。例如，《档案法实施办法》第20条规定，“各级国家档案馆保管的档案应当按照《档案法》的有关规定，分期分批地向社会开放”;《档案法》第19条规定，“档案馆应定期公布开放档案的目录，并为档案的利用创造条件，简化手续，提供方便”。《档案法实施办法》第27条规定，“不按照国家规定开放档案的”，给予相应的行政制裁。由此可见，国家对国有档案利用权的排他性进行了限制，国家不能排除社会公众对国有档案的利用④。

　　2、国有档案的处分权受到限制。主要表现为国家不能通过出卖、赠予或转让等形式转移国有档案所有权。例如，《档案法实施办法》第18条规定，“属于国家所有的档案任何组织和个人都不得出卖”，只有在“国有企业事业单位因资产转让”时，才可转让有关部分的国有档案。

　　(三)对档案所有权的限制应该降到最低的限度——“非必要不得限制”原则。

　　所有权是一项基本的民事权利，是公共利益的基础，各个国家的法律都给予了充分的保护，只有当所有权的行使影响到他人或公共利益的时候，才会受到相应的限制，而且限制的范围、内容和幅度都受到了严格控制，档案法对档案所有权的限制性规定也证实了这一点。

　　1、从限制的范围看，以不对他人利益或公共利益的损害为限度，不得任意扩大限制的范围。例如，对集体和私人档案进行限制时，只对对“国家和社会具有保存价值的或者应当保密的档案”进行限制，而一般的集体和私人档案的所有权是不受限制的;对国有档案利用权的排他性进行限制时，只对“国家档案馆保管的档案”进行限制，尚未移交进馆的档案未受限制。

　　2、从限制的内容看，限制性规定很少触及档案所有权的全部内容，往往只是对档案所有权的某一方面内容进行限制。例如，在对集体和私人档案进行限制时，只对它们的保管权、赠予权和出卖权等方面的权利进行限制，而未对其他方面的权利加以限制;在对国有档案所有权进行限制时，只对国有档案利用权的排他性和国有档案处分权加以限制。[page]

　　3、从限制性规定的作出看，限制性规定的作出是十分谨慎的，尤其是对财产进行征收等对所有权进行全面限制的措施的作出是十分谨慎的。例如，《立法法》第8条规定，“对非国有财产的征收”“只能制定法律”。相应地，在档案法律规范中，只有《档案法》才能对集体和私人档案作出“征购”的规定。

　　4、在征收非国有财产时，国家应该给予适当的补偿。《档案法》第16条规定的对集体和私人档案的“征购”便含有补偿之意。