论城市土地所有权主体界定问题

　　摘要本文在阐述国内外城市土地所有权主体现状基础上，建议将城市土地归中央政府统一所有的高度集权模式修正为将城市土地划分为中央政府直属土地和地方政府直属土地的分权模式，并从土地优化配置、耕地保护、产权制度创新、中央与地方利益关系、集权与分权等方面进行了论证。

　　关键词：城市土地所有权主体中央政府地方政府

　　中图分类号：D922。3文献标志码：A文章编码：

　　各项土地产权有明确的主体，是产权的行为属性的基本要求，其具体含义就是在一定的土地产权结构中，每一项土地产权（包括权能和利益）只对应一个特定的产权主体。如在集权型土地产权结构中，各项土地产权合归一个产权主体拥有；在两权分离型土地产权结构中，土地使用权和土地所有权彼此分离，分别为土地使用者和土地所有者拥有。这里仅就城市土地所有权主体界定问题加以论述。

　　一、国内外城市土地所有权主体现状

　　由于各国的社会制度、基本国情以及文化传统的不同，城市土地所有权主体在不同国家所采用的形式是不同的。

　　国外的城市土地所有权主体，主要有以下几种体制。

　　1．一元制。一元制指一个国家或地区，仅存在单一的国家土地所有权。但是，国家土地所有权为单一的情况下，代表和行使国家土地所有权的主体可能是单一的，可能是多级的，故有一元一级制与一元多级制的区分。

　　一元一级制是指，单一的国家土地所有权，由单一主体代表和行使。其中又分为两种情况：第一种情况是元首制。具体说，就是以国王为国家土地所有权唯一代表，类似于古代中国所说的“普天之下、莫非王土。”在现代，这种体制主要存在于英国以及一些继受英国法传统的国家和地区（如加拿大、澳大利亚、香港）。在英国，这种以国王为唯一代表的土地国有制是从封建时期沿袭下来的，尽管在现代，这种国王所有在很大程度上不过是象征性的（或者说，名义上的）。第二种情况是中央政府制。按照这种体制，中央政府是国家土地所有权的唯一主体和唯一权利行使者。日本、新西兰等国实行这种体制。例如，在日本，土地所有权主要有三种：国家所有、公共所有和私人所有。其中，国家所有的土地就是中央政府拥有和管理的土地。而所谓公共所有的土地，是指都道府县和市町权地方政府（均称作地方公共团体）拥有和管理的土地。在新西兰，城市土地为中央政府所有，地方政府可以通过向中央政府付费，有偿取得城市土地的使用权。

　　一元多级制。一元多级制是指，单一的国家土地所有权，由多级主体代表和行使。例如，我国台湾地区《土地法》第4条规定，公有土地包括城市土地、省有土地、市县有土地或乡镇有之土地。而这些所谓公有土地，都属于同一个所有权。如法条解释所云：“土地法所称之公有土地，无论其管理使用收益之权系属于省市县等地方政府，抑或属于区坊乡镇等自治团体，其所有权应属于国家。”[page]

　　2．多元制。指一个国家内存在着多个彼此独立的城市土地所有权。也就是说，城市土地所有权被分解为一国内部不同政治单位的公共土地所有权。这种情况普遍存在于实行联邦制的国家中。例如，在美国，联邦政府、州政府和州以下的各地方政府都在自己的辖区内拥有属于本级政府的土地。其中没有任何一级的土地被单独地称作城市土地，实际上它们只能共同地称作城市土地或者公共土地。[1]

　　在我国，从我国的宪法和有关法律的规定看，我国采用的体制属于“单一代表、分级行使的一元制。

　　二、合理界定我国城市土地所有权主体

　　我国现有城市土地所有权主体模式的合理性问题，在我国近几年的土地立法研讨过程中，存在着不同意见的争论。一是中央政府统一所有的高度集权模式，即中央人民政府是国家所有权的唯一代表；二是各级政府高度分权模式。笔者同意采用第二种模式。这一模式是将城市土地划分为中央政府直属土地和地方政府直属土地。他们各自在法定权利范围内行使所属的城市土地所有权。二者的法律地位平等，他们之间的土地权利可以依法交易。理由如下：

　　（一）在不改变城市土地公有制的情况下使城市土地所有权交易成为可能，实现了产权交易的完整性，从而提高了土地利用效率，优化了土地配置。如在美国和加拿大,各级政府都拥有自己的土地,而且成为各级政府的财产,虽然都是公有土地,但土地产权及归属关系很明确。在这些国家,不同级政府之间,甚至同一级政府的不同部门之间,一旦需要使用对方土地时,不能通过行政无偿划拨,而同样通过市场,按照等价交换原则实现。交换的价格亦依赖于市场的供求状况,受市场价格的调节。之所以要实现城市土地所有权交易，是因为进行城市土地所有权交易为内容的土地产权制度创新不仅关系到土地资产价值的实现,也关系到国家利益的维护。具体来讲，第一，土地所有权的不可交易限制了土地市场的发育,也为政府配置资源,甚至寻租、设租提供了政治经济基础。在市场经济条件下,法律对土地产权的安排不能固守于满足稳定、安全、公平的承诺,而应追逐土地产权绩效大于成本的制度目标,应当是在可持续发展经济理性的指导下进行的安排。可持续发展是兼顾公平与效率的发展,由于公平是个伦理纲常,随主观评价而变,效率常成为衡量可持续发展的硬指标。根据可持续发展经济理性构建的法律制度就必然是突出追求资源效率的制度安排。产权效率是以产权交易为前提的。由于产权是排他性权利,产权支配的完整性就必然要求产权交易的完整性,因而也就决定了产权交易必须有所有权的交易,即完全物权的交易,并以此为核心治理复合产权结构。现行土地法并未触动现行的土地所有权结构,没有安排可交易的土地所有权,只是强化或改善了政府对土地产权的管理。对土地公共所有权来说,这种制度创新在使其得到安全维护的同时,却使其失去了最大化增值的产权属性。土地所有权的生命力在于使土地在产权主体之间不停滞地向最有利于实现其价值的方向流动,现行土地法对土地产权的安排不可能起到这种作用。土地所有权的不可交易限制了土地市场的发育,也为政府配置资源,甚至寻租、设租提供了政治经济基础。第二，抛开土地所有权交易基础的土地开发利用权及其交易也不可能实现产权意义上的产权交易。现行土地法对于土地开发利用权的重重限制如依行政行为取得、投资性转让、禁止牟利性转让等都可能扼止产权主体权利能力。从物的物理与化学属性看,土地产权价值趋向与开发利用权并不兼容,作为经济人的厂商取得这种产权实际上都力图在投入最小成本的同时,最大范围地行使支配权,从而使产权异化,而政府代表或代理土地所有权往往是这种异化的制度环境。显然,现行土地法尽管做出了创新性制度安排,并未使中国土地产权制度发生实质性制度变迁,离可持续发展法的制度要求尚有较大距离。经济理性决定制度选择,土地法对产权制度做出这种安排与立法者的不可持续发展的经济理性有关。因此,土地与价值,土地主权与所有权,土地所有制与所有权等理论的突破与创新已迫在眉睫。中国已加入WTO,在相互给予国民待遇获得双赢的同时,中国坚持现行的土地产权制度将不可避免地导致国内资源的流失。因此,法律进行所有权交易为内容的土地产权制度创新不仅关系到土地资产价值的实现,也关系到国家利益的维护。[page]

　　（二）有利于耕地的有效保护。现行制度下，农村集体土地所有权与城市土地所有权处于不平等地位，国家征用土地的成本很低，城市用地外延开发成本远远小于内涵开发成本，导致城郊集体土地大量被侵占，城市用地向外扩展迅速。实施新的产权制度后，二者处于平等的法律地位，农村集体土地所有权向城市土地所有权的转变将按市场机制运作，采取市场价格对新征用土地补偿征用土地的费用，从而维护农村集体的利益，也避免城市用地过多扩展，达到有效保护耕地的目的。

　　（三）符合土地产权制度创新的路径依赖与成本最小、收益最大的原则。按照现行的城市土地资产管理体制，城市政府实质上扮演着城市土地所有权代表的角色，虽然现行法律不承认各级地方政府是所管土地财产的所有者，实际上地方政府拥有所管土地资产的基本所有权权能，这就造成了名义上的所有权同实际上的所有权的脱节，产权关系的混乱。这样既不利于调动地方政府管理和经营城市土地资产的积极性，也会造成地方政府侵蚀国有资产。同时，名义与事实上的不一致客观造成“一权多主”现象，“一权多主”严重地背离了“一权一主”的产权准则和产权的排他性原则,致使产权的保护性功能严重削弱。从制度创新的路径依赖理论，我们可以得到如下启示：一方面沿着原有的制度变迁路径和既定方向前进，总比另辟蹊径要来得方便一些，至少它可以节省大量的制度设计成本及制度实施成本；另一方面，在一种制度安排形成后就会产生在该制度安排下的一个既得利益集团或一种既得利益格局，他们会对这种制度安排产生特别强烈的要求，即使这种制度安排是无效率的，他们也有可能采取种种措施来维持这种制度安排，如果对这种制度安排进行改革，则有可能遭到他们的强烈抵制而使改革毁于一旦。因此，不如让名义所有权同实际所有权相符合，改“国家统一所有，政府分级监管”为“分级所有，分级管理”。实行分级所有只是对既成事实的法律化，阻力小，改革易进行；相反，若严格实行统一所有，将打破既有的利益格局，阻力大，改革的难度也大。我国改革成功的一条重要经验就是承认既得利益，这条经验同样适用于土地产权制度改革。

　　（四）能妥善地处理中央和地方的利益关系，有利于实现土地供应市场化。

　　目前，在中央政府统一所有，地方分级行使的模式下，中央与地方的利益关系失调，中央利益在分配过程中受到侵害。具体表现为：

　　推行土地有偿使用制度以来，随着土地收入的增加，中央与地方城市政府的城市土地收入分配关系，也逐渐成为中央和地方利益关系中的重要问题。根据现有规定，中央政府的城市土地收入，除了中央企业所得税收入以外，主要是通过地方政府土地有偿使用收入分成的方式获取的。而且，从所有权的角度看，这也是唯一的、名正言顺地体现所有权收益的形式。然而，在现实中，地方政府往往会出于“地方主义”的考虑，尽量压低或隐瞒本应上缴中央财政的份额，一般有两种主要表现形式：[page]

　　①以“实物地租”抵补土地有偿使用收入。实物地租是指以承担一定的建设任务、劳务或其他非货币形式支付或抵补的地租形式。实物地租出现在出让制确立之前，是在当时财政拮据的情况下，城市政府为了解决城市基础设施、住房建设欠债较多的问题，而采取的一种体现有偿用地性质的形式。因此应该说，实物地租最初的出现，体现了土地有偿使用意识的醒悟，是具有积极意义的。

　　但是，随着城市有偿用地制度的确立和不断深入，实物地租的性质逐渐发生了变化，更多的是由于土地使用制度不完善、地方政府部门行为不规范等原因造成的。

　　从中央与地方的分配关系来看，实物地租是“地方诸候”对“中央分成”政策的对策和干扰。出让制确立伊始，中央就确定了其与地方在土地有偿使用收入上按比例分成的办法。1989年由财政部颁发的《国有土地使用权有偿出让收入管理暂行实施办法》中规定，城市土地出让收入的20%留给城市政府，用作城市建设开发。其余80%按四六比例分成，城市政府分六成，中央政府分四成，也即城市政府留下出让金的68%，将32%上缴中央政府。但是，城市政府出于地方利益的考虑，总是觉得这种做法损失太大，不如采取实物地租的形式将收益全部留于地方，因此对出让更多的是采取抵制的政策，或尽可能压低出让金水平（如协议低地价、协议免地价），或采取“有偿”划拨的方式，导致有偿出让制的推行处于停滞不前的状态。为此，财政部于1990年在《关于国有土地使用权出让收入上交中央部分有关问题的通知》中作出相应的妥协：“在1990年和1991年两年内，由地方上交中央国有土地使用权有偿收入后，我部将根据不同地区的收入上交情况，分批酌情返还，在年终进行结算。”并根据不同城市分别规定返还比例（85%-90%和95%-99%之间）。但是，即使如此，地方政府仍怕上交后不返还或返还期过长而大量采取“实物地租”逃避上交土地收入。最后，1992年，中央财政不得不再次作出让步，在其颁发的《关于国有土地使用权有偿使用收入征管管理的暂行办法》中规定，“土地出让金总额的5%上交中央财政。”但却依然未能扭转“实物地租”存在的局面。此后，政府有关部门对此问题经多次协商未果。

　　1999年初，出于保护耕地的需要，国家又再次提高了分成的比例。1999年1月1日起实施的新《土地管理法》第五十五条规定；“自本法实施之日起，新增建设用地的土地有偿使用费，百分之三十上缴中央财政，百分之七十留给有关地方人民政府，都专项用于耕地开发。”[page]

　　②以费抵补土地有偿使用收入。由于费属于地方财政收入。所以，地方政府也往往通过扩大配套费、开发费、管理费等收费的形式压低出让金水平，使中央政府无从所获或所获甚少。这也是造成前一阶段租费税名目繁多、功能交叉重复等不规范现象的重要原因。据有关资料报道，有的城市有关土地的各种费用竟达几十种之多。[2]

　　地方政府与中央政府之间在土地收入分配上的“博弈”，客观体现了地方与中央之间的利益差异，并在很大程度上反映了地方保护主义的心态，直接导致以有偿收入形式（出让金为主，另有租金、股权等形式）表现出来的城市地租水平的显著下降。

　　综上所述，只有实行城市土地分级所有，将城市土地划分为中央政府直属土地和地方政府直属土地，他们各自在法定权利范围内行使所属的城市土地所有权，才能彻底解决中央与地方的利益关系失调问题。同时，明确土地财产归地方所有，地方具有了独立的财产利益，驱使其按市场机制运营土地，从而有利于实现土地供应市场化。

　　此外，我国地域辽阔，情况复杂，单靠中央政府的积极性是不够的，土地权利也不可能都集中到中央。实践证明，在保证中央财政收入的前提下，承认地方的利益，能妥善地处理中央和地方的关系，调动地方政府的积极性，对中央、地方都是有益的，否则，不利于调动地方的积极性和发展地方经济。

　　（五）从集权与分权的角度分析，集权体制土地配置同分权体制土地配置相比具有两个方面的不经济性：

　　一是土地配置静态低效率,从制度成本的角度看可称之为过高的制度运作成本。具体表现在：第一，过高的协调成本。在集权体制条件下,国民经济各职能部门内部及外部之间的协调与费用开支,以及职能部门与微观企业之间的关系协调,表现为巨大的协调成本。相比之下,在分权经济条件下各种宏观协调成本就小得多,它的费用主要体现在信息的搜集成本以及市场中介服务方面。第二，集权体制下的信息不对称。信息不对称在分权条件下也是存在的,但在集权体制下的信息不对称却有它的独特之处。一方面,在集权体制条件下,作为中央计划者是信息的集中载体,具有全面的信息,而各微观主体则仅拥有局部信息。另一方面,计划者所拥有的整体信息也只是各微观主体总和信息的一部分,因为计划者是根据自己的偏好以及编制计划的客观需要来确定所搜集的信息,计划者不感兴趣或不易取得的信息被排除。这种做法的后果我们通过一个例子来分析。显然计划者对消费计划的制订必须考虑消费者的偏好和需要。从理论上讲,计划者可以向每个消费者发放问卷调查表,每个消费者根据各自的偏好和需要如实填报,然后计划者根据这些信息并经加工反馈给生产者。我们姑且不论这种做法本身的不经济性,只要人们的偏好出现不稳定,这种做法就很难实行。所以计划者不可能收集到消费者的所有消费信息,因而计划者不可能根据所能收集到的资料做出最优决策。换一个角度从市场方面考虑,市场随时随地都向人们提供了表现自己偏好的理想场点,在市场上只要消费者愿意总是能买到自己喜爱的商品,同时生产者根据市场显示的消费偏好信息直接组织生产。因此计划决策是一种不完全信息条件下的不确定性决策,这种决策极易偏离帕累托最优,较之于分散决策具有明显的低效率。第三，集中决策的高风险性。集中决策高风险的首要原因在于计划者的决策也象普遍行为人的经济决策一样具有同等的犯错误的几率。问题是一旦计划者犯了错误其错误性质将严重得多。在市场体制下,经济决策是分散进行的,即使一个厂商犯了决策错误,但这种错误始终是局部的,在同一时空下所有厂商不可能同时都犯决策错误,换句话讲,就总量而言,正确的决策和错误的决策将会互相抵消,总体变化相对比较稳定。对于集权体制则不存在抵消错误决策影响的相反力量,其后果是经济的大起或大落。其次是由于经济环境和经济行为所固有的不确定性。不确定性意味着决策者不可能完全把握经济运行过程中的客观态势,总要面临着对未知的选择,计划者就不可能作出完全精确的计划,甚至连作出一个实用的计划也不可能,如果硬性制定这样的一个计划,并强制微观经济单位去执行,其后果也只能是事与愿违。[3][page]

　　二是激励和创新机制严重不足,导致经济能动资源利用严重浪费。集权体制最初设计的目的主要是为了避免资本主义宏观上土地配置的盲目性和浪费,同时又想保证微观上经济行为人具有充分的活力,但是这种体制没有做到并且也不可能做到这一点,毕竟经济是千百万人的自主行为,它体现了我们每一个人的智慧和创造。集权计划体制的根本缺点在于它不是为我们每一个人的智慧和创造提供自由发展的空间和环境,相反它总是要求我们每一个人都要以计划者的意志为转移,其后果是每一个生动的经济行为主体都变成了计划者的自动化工具。计划者为了实现计划总要排除经济中客观存在的不确定性,为此需要设置重重规章以约束微观经济主体的行为,使之符合计划者的要求。这种削足适履的做法给微观企业造成不应有的制度摩擦,从而造成不应有的资源浪费和时间浪费。

　　至于中央政府与地方政府之间，以及地方各级政府之间，在城市土地所有权范围上的具体划分，可能是一个比较复杂的问题。不能简单地按现行的管辖权来搞分级所有。因为现有的城市土地资产分布很不平衡，而城市土地资产是全民财产，将中央政府授予地方政府行使的城市土地资产管理权界定为地方政府的所有权，这对城市土地很少的地区是不公正的。需要对现有的管辖隶属关系作适当调整，而后将分级管理改为分级所有。同时中央政府基于国防、环境保护、自然资源保护、重点建设以及其他全局性需要，可以对某些种类的城市土地或者特定地域的城市土地实施强制征用。