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论土地征用中私有财产的保护

来源:找法网 2010-04-18 23:25:40阅读数:

所谓有恒产者有恒业,对于芸芸众生来说,房屋是私人的避所,是家的象征,房屋是他们人格权、生存权不可或缺的构成。但我国土地实行社会主义公有制(包括全民所有制和农民集

  所谓“有恒产者有恒业”,对于芸芸众生来说,房屋是私人的避所,是家的象征,房屋是他们人格权、生存权不可或缺的构成。但我国土地实行社会主义公有制(包括全民所有制和农民集体所有制两种形式),土地所有权也相应地存在国家土地所有权和集体土地所有权两种类型。由于一切地上建筑物的修建都需要土地作为依托(房屋也不例外),为了统筹全国经济的发展,工业用地的需求越来越大,在总土地面积不变的情形下,难免要占用一些其他用地,土地征用便产生了。被征用的土地中,农村建设用地(如宅基地)就占了很大一部分。国家通过征用的方式来实现土地所有权在国家和农民集体之间的转移。而土地征用有一个很大的特点就是强制性,它意味着基于国家的单方面的意思表示就可以产生征用法律关系,无需被征用土地的使用人同意。也正因为这种强制性,在这种法律关系中不必遵循等价有偿原则。这样,在征用的过程中,房屋所有权归个人所有和房屋所依托的土地所有权不能归个人所有之间就形成了一对矛盾。被征用土地上建筑物的所有权人无法对抗国家对土地的所有权。一旦土地被征用,被征用土地上居住的居民就必须搬迁,如何保护拆迁居民的利益就成为关系社会稳定和发展的重要问题。

  一、从理论上讲私有财产应当受到保护

  保护人的私有财产权的本质在于保护人的自由意志。人的自由、权利如果仅仅只是停留在一般抽象主观的层面,那么,这种自由、权利就不是现实的自由与权利。人格、人的自由及其权利必须从其纯粹抽象性、主观性中走出来,必须通过客观、物的东西使自己成为现实。私有财产所有权就是人格走出这种纯粹主观性成为客观定在的中介。黑格尔在《法哲学原理》一书中说“所有权所以合乎理性,不在于满足需要,而在于扬弃人格的纯粹主观性;人唯有在所有权中才是作为理性的存在的。”人之人格及其权利都是建立在所有权基础之上的。在黑格尔看来,人作为自由意志的存在,总是要将自身的自由意志固定。自由意志的固定过程,就是对物的占有过程。这个占有通过人对外部世界的能动活动实现。他还说:“人有权把他的意志体现在任何物中”,人对一切物有“据为己有的绝对权利”。 所谓人有权将自己的意志体现在任何物中,有将一切物据为己有的绝对权利,这里包含着如下几层含义:其一,这不是针对某一具体人而言,而是在一般意义上指所有的人而言。其二,这种权利的绝对性在于:一方面,物作为外在自在之物,并无任何规定性,亦没有自身的目的性。物从人的自由意志中获得其“规定和灵魂”,并成为人的东西,成为人的自由意志之存在,并进而具有目的性。另一方面,人不同于这些外在物之处就在于:人是自由意志的存在,人的意志对于物具有“优越性”,因为人的意志是自在自为地自由存在的。其三,人的意志有其无限性特质。这种意志的无限性就在于:意志要求的无限可能性与活动能力的无限可能性。在可能性的意义上,“所有的物都可变为人们所有”。 人对物的占有过程是一种对象化存在的过程。在这个对象化存在过程中,同时存在着两个方面的运动:将物变为自己的意志,将自己的意志变为物。 即,人对物的占有,一方面使人的自由意志成为实在的,另一方面,又扬弃物的自然自在性而使其成为自由意志。于是,在对物的占有中,物就是意志,意志就是物,物与意志合而为一。在这里,人格、自由意志及其权利,是一个活生生的统一体。人对物的占有不是空洞观念性的,而是有其现实性特质:当我能够说我占有某物时,我就已“把某物置于我自己外部力量的支配之下”了。 这是一个具有感性直接性的事实。在这种感性直接性中,标识出我自己是作为现实的主体存在。如果人们不能将物置于自己外部力量的支配之下,或者换言之,如果人们不能有效地对物行使支配权,就无所谓对物的占有,亦无所谓主人身份或主体性地位。[page]

  联系到黑格尔曾表达过的人格是自由意志的单一定在的思想,黑格尔关于人格的定在、人格以所有权为基础等思想,就内在地包含着非常值得注意的内容:对作为自由意志单一定在的单个人的所有权的肯定。这种所有权甚至还是单个人得以成为自由的现实存在的前提:单个人拥有这种所有权其关键并不在于满足自己的某种生理、心理、社会的直接需要,而在于这本身表明“我”是作为“我”这一独立主体实际存在着,“我”不仅在观念中是自由的, “我”在现实中也是自由的。这种单个人的所有权就是私人所有权,其实质内容就是人格实在性。不能否定这种私人所有权,否则就事实上是在否定人格的独立性。也不能以公共的名义否定私人的所有权。因为,一方面,一般说来公共所有是所有权的公共所有,而所谓所有权的公共所有总是指的某一些部分人的公共所有,故,它总是以一个个具体人为所有权主体 ;另一方面,私人所有权直接构成个人作为独立人格现实存在的基础,对于私人所有权的否定,并不仅仅是否定个人的物权,而是否定个人的人格权。没有现实所有权的自由意志与独立人格,难免空幻。

  根据黑格尔的看法,“私人所有权”有其“必然性”,这个必然性就在于私人所有权使个人、个人人格及其意志成为现实的存在。个人借助于这种私人所有权使自己获得定在,成为社会生活中的一个现实单元。在现实生活中,人总是具体的、总是以一个个鲜活生动的生命个体的样式存在着,个人的生动具体现实存在,就是人的生动具体现实存在。因而,私人所有权对于自由意志、对于人的存在而言,必不可少。“在所有权中,我的意志是人的意志;但人是一个单元,所以所有权就成为这个单元意志的人格的东西。由于我借助于所有权而给我的意志以定在,所以所有权也必然具有成为这个单元的东西或我的东西这种规定。这就是关于私人所有权的必然性的重要学说。”对于私有财产的合法占有,可以从两个不同的角度来分析:满足需要和自由的定在。前者是从需要及其满足角度上的规定,后者则是从“自由的角度”所作出的规定。后者是一个哲学的规定,显得更为深刻。占有财产当然有满足我的各种需要的因素,正是在这个意义上,占有、拥有财富就成了“满足需要的一种手段”。但是,占有并不仅仅是为了满足自然冲动及其需要,甚至满足需要亦不是占有的首要目的或“首要的东西”。占有是自由的定在。没有财产权,就没有自由。没有财富,一切自由都是空洞虚幻的。如果一个人连基本的生存都得不到保证,各种所谓的人格权、自由权,都不过是水月镜花。所以,“从自由的角度看,财产是自由最初的定在,它本身是本质的目的。”要真正获得自由,必须争得财产权。这也正是马克思从政治经济学角度分析资本主义生产关系,要求打破资产阶级所有权,使无产阶级获得经济上的解放这一思想的深刻之处。[page]

  二、私有财产保护的法律体现

  儒家思想的代表人物孟子曾说过:“民之为道也,有恒产者有恒心,无恒产者无恒心。”可见,很久以前人们就已经给予私有财产的保护以重视。2004年3月,十届全国人大二次会议审议通过的宪法修正案,根据我国的现实情况,对现行宪法有关保护私有财产的规定作了重要修改,这成为私有财产保护的标志性成果。修正后的宪法第13条规定:“公民的合法的私有财产不受侵犯。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”

  我国关于私有财产保护的宪法规定体现了自由意志的内在本质。“我”的意志定在于“物”中,不仅使“我”成为单一的具体存在,而且亦使“物”成为“我”的,这样“我”的意志就被引入所有权中,所有权就获得了私人的性质,这就是“私人所有权”。而作为物权的所有权,具有绝对的排他性,所以是绝对不容侵犯的,而是就如人格一样永受尊重的,仅限于为了其本身更好的实现而被合法的“侵犯”,而且还必须得给予一定的补偿。这恰如修改后的宪法所规定的一样,公民的私有财产权、继承权等合法的财产权是不容侵犯的,国家在实施征收、征用时也必须是在公共利益的前提下才能进行,而且还得给予补偿。这是对自由意志的尊重,更是对人格的尊重。

  三、土地征用中如何体现对私有财产的保护

  (一)土地征用制度的作用。征用土地常常与房屋拆迁联系在一起。房屋则是人们得以安身立命的私有财产。城市规划建设每天都在进行,政府对土地的征用和居民拆迁当然难以避免。实事求是地说,几十年来,土地征用制度为完善土地法律制度,保障社会主义建设顺利进行发挥了巨大作用。首先,它满足集体土地进入房产市场的内在和外在需求的需要。我国存在较大面积的集体所有的土地,这既是历史的产物,也是现实的需要。在我国现代化进程中,城乡差距长期存在,城乡之间始终存在着一个农村向城市所取资金和城市向农村所取土地的问题,资源配置的经济学规律不可避免要使集体土地涉足城市房产市场;另外随着我国社会主义经济建设的快速发展和社会城市化的加速进行城市对土地的需求将不断扩大。为了满足城市对土地的需求,填补需求缺口,城市除了向高空发展外,就剩下向城市郊区农村索取集体土地这一唯一途径了,这是必然的,也是解决城市土地需求问题的根本途径。其次,它适应我国国情,保护农业用地的需要。 我国是一个农业大国,同时又是一个人多地少,耕地资源贫乏的国家,集体所有的土地肩负着十几亿人口的温饱重任,随着人口的急剧增长与经济建设的发展,人地相争的矛盾将十分突出,因此,国家将“十分珍惜,合理利用土地和切实保护耕地”作为我们的一项基本国策。农业用地改为房地产开发用地,其短期经济效益确实十分明显,这成为导致我国耕地减少的直接原因之一,如果对农业用地改为房地产用地不加以限制,任其自由发展,势必影响到作为我国经济基础的农业,增加不安定因素,导致经济结构的混乱。设立土地征用制度就是为了限制集体土地任意进入房产市场,确实需要的,必须履行国家机关的严格审批程序收归国有后,方可有偿出让。[page]

  征用土地的原因是国家建设之需要,也即宪法第5条所指的公共利益的需要。站在长远利益的角度上看这么做的好处毋庸置疑。但是,并不意味着公共利益可以无条件的高于个人利益。当人们倾其半生精力修建的家园在推土机的轰鸣声中纷纷塌落时,他们有权利要求再有一个安身立命之所。目前人们和政府之间关于征用土地这个问题的争执,主要发生在合理补偿的数额问题方面。有关数据显示,各地的拆迁纠纷急速增加,民怨逐步升温。这种严重的不协调,势必导致社会矛盾的严重激化和相关恶性案件的频频发生。在一个法治的社会中,司法应是解决社会矛盾、寻求社会公平与正义的最有效的手段。

  (二)土地征用中保护私有财产的不足与完善。关于土地征用和房屋拆迁的规定主要是《宪法》、《土地管理法》、《城市房屋拆迁管理条例》及各地根据自身情况制定的一些地方法规。这些法律、法规在土地征用的条件、程序及房屋拆迁管理、拆迁补偿和安置以及违规罚则等方面,做了些切实可行的规定。但是,如果我们仔细研究有关内容,不难发现,其中有些条款的确需要重新考量并及时修改。其问题主要表现在:1、征地补偿必须以土地的市场价格为依据,实行公平补偿。土地征用是政府强制性取得集体土地所有权的一种方式。这种所有权的转移是在有偿的方式下发生的。在此过程中,土地权利的转移不是一种市场行为,而是一种行政行为。为了国家建设的需要,农民集体不得以任何理由阻碍政府。此时农民集体所有权表现为一种不完全的所有权,其收益权受到削弱。我国《土地管理法》中明确规定了土地征用的补偿标准,这种补偿标准虽在原来的基础上有所提高,但仍存在一定的不足。它难以正确体现地块的区位差异及各地不同的经济发展水平等等,进而难以维持农民现有的生活水平,导致农民对征地的不满;政府低价获得土地所有权、高价出让土地使用权的行为,也难以为农民所接受。为了切实保护农民利益,也为了建立我国完善的土地市场,征地补偿必须以土地的市场价格为依据,实行公平补偿。在公平补偿原则下,征用补偿金包括两部分:土地的市场价格和相关补助金。土地的市场价格是指某一宗特定土地处于现状土地利用条件下,在公开市场中所有权形态所具有的无限年期的正常市场价格。在我国目前农村,集体土地具有多重功能,即为农业生产服务的生产资料功能和对农民进行生存保障的社会保障功能及发展功能,农地所有权的市场价格要体现这三重功能。相关补助金是指因征地而导致搬迁费用、新的工作的前期费用以及农地中一些尚未折旧完毕的投资,对农村建设用地(如宅基地)则还包括建筑物的补偿费。[page]

  2、在确定建筑物的补偿费时应明确平等,采取自愿和协商的原则。在拆迁过程中,补偿价格的确定不应当是由单方面决定的。任何强迫交易都不符合我国民法中有关平等、自愿和协商的基本原则。除了政府方面提出的“一般由所在地房屋管理局或专门的评估机构”作出的评估报告外,应当准许被拆迁人另行聘请其他中立的专业评估机构提出不同的评估报告,并在此基础上使当事人有足够的机会进行平等协商。

  各级政府在制定土地开发规划时,应当重视百姓的知情权和基本利益。避免不征求民意的暗箱操作。应当以法律的形式规定进行公开的社会听证,规定必要的“专家论证”。防止垄断权力和长官意志的滥用,在土地开发的实施阶段,禁止根本不顾及当地居民的利益要求的强制性开发。这样,才能充分体现拆迁过程的公开性和透明度,充分尊重被拆迁人的合法权利。

  3、政府在纠纷中不应当回避责任。城市规划和拆迁或授权开发商拆迁本身就是政府行为。但是在“条例”中,政府在下达了行政命令后,将“拆迁人(多为房地产开发商)”推前台,自己“淡入”幕后,扮演一个“仲裁人”的角色。一旦拆迁人和被拆迁人对薄公堂,政府可以回避涉讼的责任和义务。这大概是一个极其富有“中国特色”的规定。这样,固然减轻了政府机构的压力,但同时也无异于为政府官员的官僚主义和无视民众疾苦提供了一个合法的借口。有关恶性事件成因的诸因素中,官僚的冷漠和资本的贪婪,显然是引发民怨的重要因素。事实上,无论何种纠纷,政府无疑是这些纠纷的始作俑者。应当在法律上承担不可推卸的义务和责任,至少应当和拆迁人共同承担法律上的连带责任。

  综上所述,中国要想彻底解决土地征用和房屋拆迁中的失序状态,从根本上保护公民的权利不受侵害,仅靠行政命令显然是不够的。政府首先要认真明确立法理念,对中国现行的法律法规进行修改与完善。尤其是对个别明显与国家法规不符,严重侵害被拆迁人利益的地方性法规和规章进行及时的清理与废止。使司法程序及时、有效地介入这个社会矛盾空前聚集的领域。在司法实践中,充分发挥司法维护社会公平正义的作用,以化解由于拆迁过程中的不公平而引发的各种社会矛盾,保障社会的稳定与良好秩序。

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