对解决征收征用土地中侵害农民利益问题的思考

　　近年来，涉及侵害农民权益的信访数量持续上升，其中最为突出的是，违法违规征用农民集体土地，或虽合法征用但征地补偿费不及时足额支付给农民，使失地农民土地权益和就业安置得不到保障，影响了农村稳定和发展。中央纪委全会和国务院廉政工作会议都对坚决纠正征收征用土地中侵害农民利益的问题提出了要求。要切实解决这一问题，笔者认为，当前要抓住以下几个关键环节。

　　一、规范征用农民集体土地的审批权限和程序，实行最严格的耕地保护制度，严格执行土地利用总体规划，控制征地规模

　　必须切实落实最严格的耕地保护制度，严把征用农民集体土地的审批关，严格遵守土地征用审批权限，规范审批程序，决不能擅自征用基本农田。要按照保障农民权益、控制征地规模的原则，严格执行土地利用总体规划。

　　必须严格区分公益性用地和经营性用地，明确界定政府土地征用权和征用范围。根据2004年3月14日通过的《宪法修正案》修正后的《宪法》第十条第三款规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。而《土地管理法》第四十三条第一款规定，“国家对建设用地实行征地制度”。该条第二款进一步规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地”。这样规定与《宪法》规定不一致。这样规定，表明无论为了公共利益还是商业利益使用农民集体所有土地，都必须经过政府统征为国有这一程序。这种扩大征地范围的规定不仅给滥用土地征用权预留了空间，也在实质上剥夺了农民对集体所有土地的所有权和支配权，对农民的利益造成了侵害。在个别地方，政府征地项目早已超出公共利益的需要，甚至经营性项目占一半左右。因此，必须严格控制政府征地范围。

　　继续抓好各类开发区的专项清理整顿工作，解决好拖欠、截留、挪用农民的征地补偿费问题。对违规征用农民集体土地的，要限期复耕或恢复原用途。

　　二、改革土地征用制度，完善土地征用补偿机制，提高征地补偿标准

　　深化土地征用制度改革，积极探索符合我国基本国情和市场经济规律的征地办法，完善土地征用法律法规和具体的配套措施，尤其是完善征地补偿机制，是解决失地农民问题的关键。

　　一是依据《宪法》，及时修订《土地管理法》关于土地征用的规定。2004年3月14日通过的《宪法修正案》将《宪法》第十条第三款关于土地征用的规定修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”明确了《土地管理法》统称“征用”的征收与征用的根本区别，征收发生所有权的改变，征用只是使用权的改变。从实际内容看，《土地管理法》既规定了农村集体所有的土地转为国有土地的情形，实质上是征收;又规定了临时用地的情形，实质上是征用。因此，《土地管理法》应依据《宪法》的调整，及时进行修订，理顺市场经济条件下因征收、征用而发生的不同的财产关系，区分征收和征用两种不同情形。[page]

　　二是改革征、供地双轨制，建立合理的利益分享机制，让农民分取部分土地出让金，实现法律赋予农民的对土地的正当权益。从上个世纪90年代起国家调整了供地政策，对一些经营性用地项目改为国有土地有偿使用。政府通过出让国有土地，收取土地出让金，但土地征用却仍沿用计划经济的强制征地办法。征、供地之间的巨大利益空间(即土地征用价格与土地市场价格之间的差价)，使一些地方政府和部门萌生“以地生财”的念头，并在全国掀起了一场“征地热潮”，最终损害的是农民的利益。在我国现行政府对土地一级市场实行垄断的体制下，低成本从农民手中征地后，在土地交易中可获取相当可观的收益，而土地出让金农民却一点也得不到。因此，从制度设计上，应考虑改革现行征、供地双轨制，让农民有权参加与买方平等协商土地价格的谈判，能够分配到一部分土地出让金，从而真正实现农民对集体土地的所有权、使用权、支配权和收益权。

　　三是提高土地征用费补偿标准。按照《土地管理法》第四十七条第二款的规定，征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。其中，土地补偿费为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍;安置补助费按照需要安置的农业人口数计算，每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍。被征用土地上的附着物和青苗的补偿标准由各省、自治区、直辖市规定。但是，从实践来看，《土地管理法》对土地征用补偿费用计算方法的这种规定已不能满足市场经济的要求，建议修订《土地管理法》，提高征用耕地土地补偿费和安置补助费的标准。

　　三、改进征地补偿费的分配方法，保证及时足额发放到位

　　分配征地补偿费时，应合理确定土地征用补偿费集体留成比例，为集体经济组织保留部分财产。实践中，各地在分配土地补偿费和安置补助费时，做法不统一，处于无序状态。土地补偿费在农民和集体间如何分配，目前还没有比较具体的规范，由此引发了不少纠纷和冲突。安置补助费直接到户，还是直接到集体，再由集体保管，分次发放，意见不一致。鉴于集体经济组织承担着许多公共性社会经济职能，因此，在征地过程中应划出或置换部分土地、资产，由集体经济组织按照城市规划要求，兴办二、三产业，发展集体经济，解决失地农民的就业与生活问题，并为以后农村向城镇社区过渡创造条件。

　　统一土地征用补偿费标准。目前，同一地段或地块征地的补偿标准也因征地用途的不同而存在很大差距，一般三产用地补偿标准较高，工业用地次之，交通、水利等国家重点工程和地方政府的重点项目用地补偿最低。建议在同一区域、同类土地征用的土地，不管征地用途，应按同一标准向农民支付土地征用补偿费。[page]

　　四、妥善安置失地农民，为他们提供必要的社会保障，并通过促进农民就业等方式，逐步建立维护失地农民利益的长效机制

　　失地农民问题事关改革发展稳定的大局，各级党委、政府及有关部门必须高度重视并积极探索失地农民权益的保护对策，逐步建立“经济补偿、社会保障、就业服务”的新模式，实现土地征用与劳动力安置、建立社会失业和养老保险制度同步进行，并着眼于对农民加强职业技能培训，为他们提供和创造更多的就业机会和渠道。

　　五、规范补偿款管理，加强对土地征用补偿的监督

　　目前，少数村社土地征用补偿费管理混乱，个别干部贪污、挪用或截留应发放给农民的补偿款，农民意见很大，引发了不少群体性事件。有的补偿款被乡镇政府截留或挪用于其他用途，出现被征地的农民得不到补偿的问题。因此，必须加强对补偿款的管理和监督。

　　一是加强群众监督。要继续推进政务公开、村务公开，加强对行政权力的监督，健全公开制度，把征地程序、补偿安置费标准和使用等涉及农民土地权益的重要情况向农民公开，接受群众的监督。逐步建立听证制度，在土地征用补偿费确定前，充分听取被征地农民的意见。要重视涉及征用土地中侵害农民利益问题的来信来访，及时解决农民反映的问题。通过信访处理，及时化解矛盾，把问题解决在萌芽状态，切实维护农民利益，减少农民重复上访和越级上访，保持农村社会的稳定。

　　二是加强专门机关的监督。国土资源管理、农业、监察和审计部门继续联合在全国范围内开展土地征用情况的专项监督检查，了解征用农民集体土地以及补偿费的管理和使用情况，督促地方各级政府严格按照依法批准的征用土地方案给予农民合理补偿，清查出拖欠、截留和挪用征地补偿费的情况，并限期纠正。各级纪检监察机关要认真履行自身的职责，纠正损害群众利益的不正之风，切实维护好群众利益。要严肃查处违反规定乱批乱占耕地，以及拖欠、截留、挪用土地补偿费用等问题，建立对违反土地管理规定的行为实行责任追究的制度，对连续发生严重侵害农民利益导致恶性事件的部门和地区，不仅要追究直接责任人，而且要追究领导者的责任。

　　此外，纠正征收征用土地中侵害农民利益问题，还必须与解决侵害农民利益的其他问题结合起来，只有统筹安排，标本兼治、综合治理，才能为构建社会主义和谐社会，建设社会主义新农村营造良好的社会环境。□(严 薇 作者单位/中央纪委法规室)