村民委员会农业行政给付纠纷上诉案

　　东营市东营区人民法院就孙秀凤与广饶县广饶镇十村村民委员会(以下简称“十村村委会”)农业行政给付一案，于2005年3月14日作出了 (2005)东行初字第8号行政判决，上诉人孙秀凤不服，向本院提起上诉。本院受理后，于2005年5月20日依法公开开庭审理了本案，上诉人孙秀凤及其委托代理人王金刚，被上诉人十村村委会法定代表人杜曰生及其委托代理人田惠臣，均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

　　案经一审法院审理认定，2003年9月，政府拟征用被告所属的“潍高路以北、月河路南延以西、乐安路南延以东”地片，2003年9月22日，广饶镇十村两委经征求村民的意见后，同意政府征用被告的该地片土地，并向该地片土地的村民下发了停耕通知书。因杜志生承包的土地不在此范围，因此没有给其发放“停耕通知书”。2003 年9月 24日，杜志生生病住院，土地征用合同未能签署。2003年11月27日，杜志生因病去世。2004年3月，被告村委会在新主任上任后再次征求了村民意见，并于2004年4月与政府签订了该片土地的《土地征用合同》，征地补偿款4774692元。2004年8月10日，被告就土地征用补偿款的分配问题征求了村民的意见，对上述款项及以前年度村集体积累按人均6000元进行了分配，但认为杜志生于2003年11月病故，先于合同签订之前，不在分配范围之内。

　　原审法院认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称“《村民委员会组织法》”)第二条第二款规定：“村民委员会办理本村的公共事务和公益事业……”;第五条第三款规定，“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村民集体所有的土地”。村委会作为群众自治性组织，不是一级政府，本来不具有行政机关行使行政职权、管理国家行政事务的职权，但该法已授予其办理本村公共事务的职权。所以从主体的法律地位上看，村委会属于法律、法规授权的组织。因此，村民对村委会作出的影响其权利义务的行为、决定、答复等均可以提起行政诉讼。被告主张本案不属于行政诉讼的受案范围、村委会不能成为行政诉讼适格主体的意见与法无据，不能成立。《中华人民共和国土地管理法》(以下简称“《土地管理法》”)第四十七条规定，征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿，征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补偿费以及地上附着物和青苗补偿费。《土地管理法实施条例》第二十六条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有;土地附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有;安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织……”实践中，土地补偿款和安置补偿费一般是混同在一起的，均作为村集体收益中的土地收益对村集体经济组织成员进行分配。本案中的土地征用合同只有土地补偿费一项，也未划分土地补偿款和安置补偿费。通常的做法是村委会召集村民大会或全体村民推举代表召开村民代表大会形成决议，由村委会执行实施。本案中，2003年春因修建乐安路征用土地的补偿款已经分配完毕。2003年9月，政府只是拟征用“潍高路以北、月河路南延以西、乐安路南延以东”地片的土地，并没有形成合同正式征用;在存在征地意向期间，对于因征地意向影响耕种的土地使用者，被告已将停止耕种补偿费支付原土地使用者，由于拟征用土地不包括杜志生的土地，故被告未向杜志生支付该补偿费的做法是正确的。杜志生于2003年11月去世，已经丧失了作为村集体经济组织成员资格，2004年4月被告与政府签订土地征用合同，取得土地征用补偿费4774692元。2004年8月被告对上述款项按每人6000元标准进行了分配。因原告的被继承人已于先前死亡，从死亡之日不再具有村集体经济组织成员资格，且生前耕种的是口粮田，不是承包田，在当时存在两田制的情况下，被告并未与其签订农村土地承包合同，不存在承包土地继承问题。原告主张被告未将其被继承人应得份额支付给原告的行为违反了有关法律规定，侵犯了原告的合法权益，理由不能成立;其主张分得土地补偿款的诉请，于法无据，不予支持。依照最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第(四)项之规定，判决驳回原告孙秀凤的诉讼请求。[page]

　　上诉人孙秀凤上诉称，一审判决认定事实错误，适用法律不当，请求二审依法撤销一审判决，理由如下：1、2003年9月22日，被上诉人两委按照县政府征用土地的范围和补偿标准，书面征求全体村民意见，经全体村民表决，95%同意通过。同日，被上诉人向该宗土地上的种地户下发了停止耕种书面通知书，表明土地征用已经成为客观公知的不争事实，并非“征地意向”;征求意见书对外表决通过和停止耕种通知行为是一种外部行政行为，未经法定程序不得撤销。2、土地征用是一个持续过程，需要办理多个手续。被上诉人与政府签订土地征用合同的行为是一种内部行为，对上诉人无约束力，不能对抗上述外部行为，至于征用合同何时签订，上诉人并不知晓，亦不影响被上诉人村民获得土地补偿费的财产权益。3、一审判决关于“2004年4月29日土地征用合同签订后，被上诉人才取得土地征用补偿费477万余元”的认定，是错误的。4、一审法院认定上诉人亲属病故前耕种的土地是口粮田，不是承包田，在当时存在两田制的情况下，被上诉人未与上诉人签订书面土地承包合同，不存在承包土地继承问题是错误的，根据《土地管理法》第14条规定：农村土地承包经营期限为30年，农民的土地承包经营权受法律保护。按照《农业法》、《农村土地承包法》、《山东省实施<农村土地承包法>的办法》的规定，上诉人亲属生前对承包土地享有承包权，死亡后仍旧由其亲属继续承包经营，被上诉人收回承包土地却未给予土地分配款违反了上述法律、法规的规定，其未给予上诉人土地补偿款的做法错误。

　　被上诉人答辩称，原审法院认定事实清楚，适用法律正确。 1、原审法院已经查明，第一笔征地赔偿款已经由生前的杜志生领取，并且按每人2000元分配，尚不足。2003年9月第二次征地没有签订合同，是新的村民委员会上任后，于2004年4月份在征求村民意见的基础上，才与政府签订的合同。第二次征地款分配的原则，是以现有补偿款和现有村民为基础进行分配，是对现有村民生活的补助。杜志生已经过世，就不存在生活的问题，仅就此征地款而论，已经失去了民事权利能力。并且分配方案也是经全体村民表决形成的，并不是哪一个人和哪一级组织制定的。2、杜志生生前耕种的土地是口粮田还是承包田，原审法院已经查明;并且继承的对象是被继承人生前的个人合法财产，而土地不是村民的个人财产，不属于《继承法》规定的继承范围。请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。

　　针对上诉人的上诉和被上诉人的答辩，本院围绕被上诉人未给上诉人的被继承人杜志生发放土地补偿款的行为是否合法进行了审查。具体争议焦点有二：1、杜志生生前耕种的土地性质问题;2、杜志生应否分得土地补偿款。[page]

　　被上诉人向法庭提交的证据及其证明对象与一审无异。其中1、常住人口登记表(证据6)载明：上诉人的被继承人杜志生病故于2003年11月27日。2、耕种土地位置表(证据5)证明上诉人被继承人耕种的土地不在被征用的土地范围内，不存在发放停耕通知书的事实。3、土地征用合同一份(证据8)，证明本案讼争的470余万元征地款是于2004年4月29日签订合同后才取得的。4、广饶镇十村2004年第二批分款征求群众意见书(证据9)，证明此次分得款项的人员起止时间是2004年4月 29日(签字卖地日)至2004年7月 8日(户口冻结日)。5、法律依据《村民委员会组织法》，证明分配方案符合民主议定原则。

　　上诉人对被上诉人出示的证据的真实性无异议，但认为：1、耕种土地位置表(证据5)虽然能够证实上诉人的被继承人耕种的土地不在被征用的土地范围内，但被上诉人全体村民耕种的土地都是家庭承包地，被上诉人与全体村民都没有签订书面承包合同，并不能否定土地的家庭承包性质。上诉人亲属生前对承包土地享有承包权，死亡后仍旧由其亲属继续承包经营;被上诉人于2004年6-7月份收回杜志生的承包土地却未给予土地分配款，违反了上述法律、法规的规定，这种做法是错误的。2、广饶镇十村2004年第二批分款征求群众意见书(证据9)，虽然证明此次分得款项的人员起止时间是2004年4月 29日至2004年7月 8日，但村民意见不能与宪法和法律相抵触。杜志生本人作为村委会主任，生前对本案涉及的征地合同的签订是持同意态度的，只是因病无法签约;杜志生病故前的合法财产应由继承人依法继承。

　　上诉人向法庭提交了以下证据：1、常驻人口登记表和身份证复印件。载明杜志生的病故时间与前述一致，上诉人与杜志生系夫妻关系。2、广饶县广饶镇十村原村委会主任杜志生的住院病例。证明因杜志生于2003年9月 24日生病住院不能签字，土地征用合同未能签署。2004年4月新一届村委会上任后，按照2003年9月确定的征地价格和征地范围，又重新征求了村民的意见，与2003年9月份的意见一致。3、2003年9月22日广饶镇十村两委《征求意见书》和停耕通知书各一份。证明征地范围和征地价格，且其行为是一种外部行政行为，未经法定程序不得撤销。4、2004年第二次分配款征求意见表复印件一份。证明第二次按每人6000元分配，未分配给上诉人的被继承人。