我国矿业权物权化立法的基本思路

　　矿产资源是一国经济命脉的基础。尽管在知识经济时代矿产业在国民经济中的比重有所下降,但是其重要性丝毫没有降低。我国是世界上矿产资源比较丰富的少数几个国家之一。但是,矿产的人均储量则相当低,且贫矿、呆矿、伴生矿比重很大,分布不均。因此,有效合理利用有限的矿产资源是我国政府一贯的目标。但是,我国矿产业存在着资源利用率不高、生产效率低、采矿技术落后等问题,不仅造成资源损失和浪费,而且环境破坏严重。

　　在计划经济时期,我国矿产资源实行国家所有,国家开发的政策,没有运用物权或产权机制,主要依靠政府直接管理监督探采企业的办法,开采矿产资源。但是,改革开放之后,我国逐渐走向国家所有、分散开采利用的模式,并创制了两种物权性质的权利:探矿权和采矿权。1986年《民法通则》明确确立这两种权利,并且不仅允许全民所有制单位开采利用,而且允许集体经济组织和个人开发国有矿藏。1986年《矿产资源法》进一步对这两种权利的取得和行使作出了规定。由此矿产资源开发利用开始走上物权化的轨道。

　　但是,1986年的《矿产资源法》并没有以物权的指导思想规范采矿权。虽然规定对探矿和采矿采取可登记制度,但是探矿权、采矿权仍然实行由国家无偿授予并不得流转的制度。这种在计划经济体制下形成的制度,已经不能完全适应实行社会主义市场经济体制的新形势。主要问题是:国家勘探工作远远不能满足矿产业发展的需要,国家对勘探工作的大量投入不能得到回报,造成国有资产流失。特别是私营、外商等多种采矿主体出现后,国家对地质勘探工作的投入被各种形式的矿山企业无偿占有,严重侵害了国家利益。而且随着土地使用权有偿出让制度建立后,对于整个资源利用物权化、可流转性提出了挑战。因此,1996年八届人大第十一次会议对1986年的《矿产资源法》进行了修订。这次修订,不是个别条文的变动,而是矿产资源利用方式和管理方式的重大变革,是矿产资源法制思想发生了根本性变化,主要表现在以下几个方面:

　　首先,明确了矿产资源的国家所有权的行使问题。修改后的《矿产资源法》第3条第1款明确规定:“矿产资源属于国家所有,不属于任何地方或者部门所有,国务院代表国家行使矿产资源的所有权,地表或者地下的矿产资源的国家所有权,不因其所依附的土地所有权或者使用权的不同而改变。”与此同时确立了国务院、省和县级政府分级管理的矿产开发的模式,并规定国务院、国务院主管部门、省级矿产管理部门颁发许可证的矿产种类和范围。在国家规划矿区和对国民经济具有重要价值的矿山开采矿产资源,以及开采国家实行保护性开采的特定矿种,必须经国家地质矿产资源部门批准。[page]

　　其次,确立了矿产资源的有偿使用制度。修改后的《矿产资源法》,改变了采矿权绝对不可转让的规定,以矿产资源的有偿使用为核心,确立了探矿权、采矿权有偿取得和在某些特定情形下可依法转让的法律制度。

　　再次,加强对生态环境的保护,修改后的《矿产资源法》较为全面地体现了环境保护的要求。对设立和关闭矿山企业、开采矿山资源都规定了严格的环境保护的要求。

　　最后,借鉴先进的立法成果,修改后的《矿产资源法》,对国外普遍实行的矿产资源勘查区块登记管理制度、矿业权取得和流转制度进行了大胆移植,取得了很好的效果。

　　随着建立社会主义市场经济体制改革目标的确立,我国开始建立以土地使用权为基础的可流转不动产物权制度。这为矿产及整个资源立法创设了样板。《矿产资源法》的修改即是努力建立符合市场经济对矿产资源规范体系。尽管在某些方面已经与世界各国矿产立法接轨,确立了可交易的矿业权。但是,该法仍然是一部以行政管理为主导思想的立法,其目的仍是为了维护和保障矿产资源的管理秩序,它还不是一部确认权利、限制权利、规范权利行使为内容的法律。笔者认为,矿产资源利用权是具有强烈社会性的私法,以物权法的思路定位和规范矿业权,建立以物权规范为基础,由经济行政法和环境法为辅的规范体系,是矿产资源法的理想模式。现分以下四个方面,谈谈矿业权规范的进一步完善问题。

　　(1)从立法上确立矿业权的物权定位。在制定物权法时,应当在两个方面确立矿业权的物权地位。一是明确矿业权是国家矿藏所有权实现的物权途径,矿业权在我国具有独特的法律地位。在我国矿藏资源归国家单独所有,但除国家直接经营开采的矿藏外,要以有偿出让或拍卖等方式将探矿权、采矿权分散给普通民事主体,开采利用。由此形成的矿业权在性质上成为民法上的物权,从而确立矿业权在中国特色的物权体系中的地位。二是矿业权只是对于矿产或矿藏本身的排他支配权,其权利客体并不当然地包括土地,本质上属于大陆法的地役权范畴的权利。但是,矿业权也具有不同于一般的资源取得权,它具有较强的独立存在性,矿业权具有可流转的属性。在物权法中或者在将来修改矿产资源法中应从物权法的角度对矿业权的基础性的内容,例如矿业权的主体、客体、内容、取得、时限、效力等都应予以规定。

　　(2)规范矿业权流转。矿业权作为一项物权,其本身就标志着利益,计划经济体制中矿业权由行政授权无偿取得,不得流转的制度,抹煞了矿业权的趋利特性,并且不能充分地发挥市场配置资源的作用。这是造成我国自然资源低效利用和浪费的重要制度原因。在这方面1996年修改后的《矿产资源法》已经确立了探矿权、采矿权有偿取得和有条件转让的法律制度。但是仍然要进一步完善和规范,使这种流转在给权利人带来利益的同时,又能保护国家的利益。所以应进一步规定矿业权可以在具有资质条件的主体之间转让、继承、设定担保并应对非法转让设置相应的行政制裁。同时,应当防止矿业权的“炒卖”,通过借鉴国际上通行的作法,对矿业权的流转进行必要的限制,并建立健全资质审查制度,对探矿人、采矿人的资质予以严格审查,同时通过行政法律规范完善矿业权的流转登记、审批制度,在程序上规范矿业权的流转活动。[page]

　　(3)加强对矿业权的平等保护。商品经济要求主体平等,由之孕育而出的民法也要求对权利主体的平等保护;同时要使矿业权具有一定的可流转属性,就必须取消矿业权的身份性,不再以身份不同而规定不同的取得规则和转让规则。这两项要求归根到底是要求对矿业权的平等保护。因此,今后的立法要做到仅仅以当事人资质作为取得矿业权的条件,而不再按照身份区别对待,如给予公有制经济主体和非公有制经济主体不同待遇或市场准入条件等。

　　(4)加强对矿业权的规制。之所以要对矿业权进行限制,对矿产资源开发利用进行行政立法,就是要防止私权滥用,危害社会。因此,维持矿产的合理开发利用,保护生态和环境是公法或资源管理法存在的理由。实质上,矿业权必须辅之以公法规范,使矿业权成为可持续发展的“绿色物权”。针对矿产开发对环境的危害,必须制定专门系统的环境保护法律规范,以立法的形式确定“谁开发谁保护,谁污染谁治理,谁破坏谁恢复”的原则,正确处理矿山开发与环境保护,矿山闭坑与土地复垦的关系,并对采取保护环境的方法采矿和生产、加工矿产品的行为及其法律后果作出明确的规定,建立健全“办证、收费、治理”三同步的制度,同时鼓励矿山企业调整产业结构,引导乡镇个体联合办矿,发展适度规模的矿山,提高抗污染能力。所有这些义务都是矿业权必须尽的社会义务,只有尽到这些义务,矿业权才能成为对社会有益的物权。