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矿业权是一种财产权

来源:找法网 2009-12-20 21:40:50阅读数:

面对矿业生产中层出不穷的安全事故,人们总是情不自禁地将其归咎于矿主的鲁莽和欲壑难填的贪婪,而其中多个利益方的权利以及对此应该承担的责任和义务却往往被忽略了 文

  面对矿业生产中层出不穷的安全事故,人们总是情不自禁地将其归咎于矿主的鲁莽和欲壑难填的贪婪,而其中多个利益方的权利以及对此应该承担的责任和义务却往往被忽略了

  文 本刊记者 阮加文

  人们显然还不太习惯以引经据典的方式来谈论围绕矿业权的诸多问题。尽管最近十年以来,每年都有数千亿资本源源不断地流向矿业的投资与开发,而对这个行业的管理和法律规范研究至今仍然处于襁褓之中。拥有如此巨大的交易规模,对这种交易却缺乏系统而完备的制度保证——这恐怕是中国无与伦比的产业扩张现象中独一无二的一个行业了。

  即使是在国有垄断被打破、民营资本可以畅行无阻的进入矿业开发的今天,矿业权流转的路径和必须遵循的规范也没有丝毫的改变:政府所有,政府支持拍卖或交易,然后由政府实施监管。这种交易结构本身不仅为这整个矿业在不知不觉中埋下了纷争和风险的隐患,也模糊了政府权利和矿业权的边界。面对矿业生产中层出不穷的安全事故,人们总是情不自禁地将其归咎于矿主的鲁莽和欲壑难填的贪婪,而其中多个利益方的权利以及对此应该承担的责任和义务却往往被忽略了。

  几个政府部门的一纸通知或者规定,就可以让成千上万家矿厂“关、停、并、转”,这一方面凸现了政府部门在矿权交易中仍然保持着一以贯之的强势地位,另一方面也意味着围绕矿权的法律规范严重缺位。那么,矿业权究竟是一种什么样的权利?与这种权利相对应的各个利益方的义务又是什么?如何利用法律来管理和控制一个产业的风险、从而减少社会付出的代价?对于正如火如荼的中国矿业来说,这都是迫在眉睫并且必须回答的问题。中国人民大学教授、著名的民商法专家王利明先生对此表达了自己的看法,他对法律推动矿业走上健康的繁荣之路充满期待。

  问题:《物权法》颁布并实施正好13个月了,这部法律对矿业权的属性描述高度概括,对此应该如何理解?

  王利明:所谓矿业权,是指权利人经过批准,依法在属于国家所有的特定矿区内进行勘探、开采作业,以获取收益的权利。矿业权包括探矿权、采矿权。尽管我国先后有多个法律文件规定探矿权、采矿权问题,但是,关于采矿权究竟是一种什么性质的权利,以前的法律规范一直没有作出明确回答。07年颁布的《物权法》对这一问题作出了回答。《物权法》在第三编关于“用益物权”的一般规定中,将探矿权、采矿权等矿业权确定为“准用益物权”,从而明确了矿业权流转实际上是一种准物权流转。[page]

  长时间以来,很多人将矿业权的取得和流转看成一种行政授权,矿业管理部门对此也时收时放,造成矿业权的取得和行使受到严重干扰,也影响了矿藏资源价值的有效发挥。《物权法》将矿业权确认为“准用益物权”,这实际上为其成为一项稳定的财产权利提供了制度保障,矿业权的设立和变动可以适用《物权法》关于物权设立和变动的一般规则。民事主体在取得矿业权之后,其享有的矿业权利就可以受到《物权法》的各种保护和救济,这也有利于矿业权人积极、妥当行使权利,有利于有限矿藏资源的价值发挥。

  问题:矿业权作为“准用益物权”,怎样看待其中包含的公法和私法的内容?

  王利明:为了实现对资源的严格维护和管理,就必须对矿业权的设定、取得等等进行适度的国家干预和管理。这些权利通常不完全是私人之间的权利安排,而是政府作为国有自然资源的所有者的代表而与其他民事主体之间通过许可等方式作出的权利安排。有关权利的具体内容也不能完全按照用益物权的模式来安排,而必须考虑对自然资源进行管理等因素。这就使得矿业权具有较强的公法色彩,所以对这些权利不能全部由《物权法》作出详尽的规定,而应当主要由各类特别法作出规定。我们将矿业权称为准用益物权,既表明它与其他用益物权的区别,又表明在性质上它仍然属于用益物权的一种。

  问题:对矿业权的取得必须采用行政许可的方式,如何理解矿业权和行政法上的特许权的差异?

  王利明:就一般的用益物权的取得而言,一般都是通过物权设定合同加公示方法进行的,用益物权设定原则上要有设定他物权的合意。但矿业权的取得方式不同,表现在,矿业权的设定不需要通过设定用益物权合同的方式来完成,而是通过行政许可,才能取得准用益物权。例如,采矿需要获得采矿许可证,许可证的权利和内容实质上就是权利的内容,一旦获得了行政许可,也就获得了权利。这种行政许可实际上是在申请人符合法定的条件时,政府授予其具有探矿、采矿等资格。因此,这些权利常常被称为特许物权。由于不动产的开发和利用与国民经济关系重大,涉及到资源的合理利用和配置问题,因此政府对涉及自然资源的开发和利用活动都应当进行必要的管理,所以对矿业权的取得必须要采用行政许可的方式,但行政特许只是产生矿业权的方式,这并不意味着矿业权就是行政法上的特许权。

  问题:一般用益物权主要由《物权法》进行规定,但是矿业权作为准用益物权,还有哪些特殊的法律属性?

  王利明:矿业权除了需要准用《物权法》的规定之外,还需要遵守《矿产资源法》等特别法的规定。在特别法中不仅要对权利人的权利予以确认,还必须对这些权利主体所承担的国家和社会的义务作出规定,从而才能更好地实现国家整体利益和社会公共利益。[page]

  虽然矿业权主要是由特别法作出规定的,但这并不意味着物权法对其不必要作出规定,物权法也可以对这些权利作出概括性的规定,所以这些权利应当是物权法和特别法双重规定的产物。当然物权法和特别法对这些权利规定的内容是不一样的。物权法只是对这些权利作出概括性的规定,从而表明这些权利可以适用物权的基本规则,如公示公信原则,并可以采用物权的保护方法对这些权利进行保护,但有关这些权利的设定、取得、终止以及权利的具体内容都因为与行政管理具有密切的联系,应当在特别法上作出规定。在法律适用方面,按照特别法优先于普通法的规则,首先应当适用特别法的规定。在其没有规定时,才适用物权法。

  问题:在矿业权被征收征用或者遭受侵害的时侯,权利人如何维护自己的权益?

  王利明:既然矿业权是一种准物权,所以,其应当适用物权法的权利保护规则。例如对于矿业权的征收征用,需要符合法定的条件和程序,并且要给与合理的补偿,这是对公共利益的保护,也是对矿业权的保护。

  在矿业权遭受侵害时,权利人可以主张物权法规定的各项物权请求权,例如返还原物、恢复原状、排除妨害、消除危险等各类请求权。如果开采的矿产被他人非法侵占,权利人有权要求返还原物。如果企业在开采过程中由于过度开采给他方矿井造成危险,则后者有权要求其消除危险。相邻一方开发过程中,可能引起其他开发矿井的安全问题,那么,受到损害或者可能遭受损害的一方可以通过物权请求权来获得救济。如果行为人在他人的矿井上非法作业,导致矿井外表发生改变,则权利人有权要求恢复原状。

  问题:矿业权的流转和其他物权流转要遵循的原则有哪些不同?

  王利明:根据《物权法》的规定,我国所有矿藏资源归国家所有。设立并取得矿业权是民事主体从事探测和开采矿产资源的前提条件。我认为,在矿业权设立过程中,要区分行政法律关系和民事法律关系,虽然矿业权的设立需要通过行政审批,但是,在审批通过之后,公民和法人取得矿业权中的关系属于民事法律关系,应当平等的协商、订立合同等等。当然,矿业权的设立和流转均带有一定的行政色彩。

  矿业权流转的条件主要是,权属无争议,有实际的生产开采活动,缴纳了有关费用。矿业权的流转,如果没有禁止的规定,应当允许矿业权的流转。只不过,其流转需要经过审批,一方面,尤其是从安全生产和保护工人的生命健康利益出发,应当对矿业权的流转主体进行资质条件的审批;另一方面,资质审批有利于矿藏资源的有效利用和发挥。此外,还存在着登记备案要求。出于对矿产资源的管理需要,矿业权的流转也应当采用登记备案。同时,对受让人也有资质方面的要求。矿业权的流转只能限于特定的主体,不能发生在任何的民事主体之间。对矿业权的流转,在法律上应该有资质方面的限制。[page]

  问题:矿业权的设立是否需要招拍挂?

  王利明:从广义上说,出让也是一种流转方式。目前,只有2003年国土资源部颁布了《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法(试行)》规定了矿业权的设立需要招拍挂,但是,其作为一个行政规章,效力过低,不能成为法院认定转让合同无效的法律依据。对于矿业权设立和变动合同的效力认定,还是用当根据《物权法》确立的关于国有建设用地使用权出让的规则予以判断。《物权法》第137条规定:“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的,应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。”,该规定应当可以适用于矿业权的设立。

  问题:矿业权是否允许转让、抵押和入股?

  王利明:矿业权流转的主要方式就是依法转让。根据《探矿权采矿权转让管理办法》第九条规定:转让国家出资勘查所形成的探矿权、采矿权的,必须进行评估。探矿权、采矿权转让的评估工作,由国务院地质矿产主管部门会同国务院国有资产管理部门认定的评估机构进行;评估结果由国务院地质矿产主管部门确认。法律作出这种规定,主要是为了防止国有资产的流失。除了转让之外,也应当允许抵押。

  关于矿业权是否可以入股,法律上虽然没有明确规定,但是,《公司法》对出资形式已经作出了多元化的规定。目前《公司法》规定,货币出资不低于30%即可。另一方面,矿业权本身作为准物权的一种,其具有财产价值,只要当事人同意,其就可以作为出资的形式。根据《探矿权采矿权转让管理办法》第三条,已经取得采矿权的矿山企业,因企业合并、分立,与他人合资、合作经营,或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形,需要变更采矿权主体的,经依法批准,可以将采矿权转让他人采矿。因此可见,矿业权可以入股。

  企业破产时,矿业权是否可以列入破产财团而进行公开拍卖?我们认为,既然矿业权可依法进行转让,因此,在企业发生破产的情况下,在符合法律规定的前提下,应当允许将矿业权列入破产企业的财产,并按照有关规定予以拍卖,只是,竞买的主体必须符合法律有关资质的特殊要求;拍卖完成后,买受方并应依法履行有关的审批手续。

  问题:政府有关部门可以随便取消矿业权吗?

  王利明:从法律上说,如果矿业权是一个行政授权的问题,那么矿业权可以通过撤销方式消灭,不涉及征收问题。但是,如果将其作为一项物权,则矿业权的主体为民事主体,矿业权是一项长期稳定的财产权利,政府有关部门不能随便消灭该权利。[page]

  在过去,我国针对一些小矿厂,以简单的行政命令的方式,采取“关、停、并、转”的方式,这种作法的合理性有待讨论。因为,关停并转后,涉及到权利保护、劳工就业等诸多问题。因此,从长远发展角度考虑,在特定的时期,基于国家特定的战略考虑,国家有可能也有必要对矿业生产行业进行征收征用。一方面,征收征用必须要受到严格的限制,只有具备法定的条件,政府才能行使征收征用权,对政府行政权的行使进行必要限制,也为矿业权提供必要的保障;另一方面,即便是征收征用,也需要对矿业权人依法进行补偿。

  问题:出于公共利益的需要,常常发生征收征用矿业权的情况,那么“公共利益”应该受到怎样的限制?

  王利明:既然矿产权准用物权的一般规则,那么,对矿产权的征收应当准用物权法中关于物权征收的一般规定,尤其是要出于“公共利益”的需要。我认为,矿业权征收征用中的公共利益应当限于如下情形:

  第一,国家基于战略利益和国家安全的需要,有权在特定时期针对特定行业的矿产资源、能源的生产、销售予以限制。例如,有一些矿藏日益稀缺,政府有必要基于战略利益和国家安全的需要, 对矿产权进行征收。

  第二,国家从保护自然环境和维护生态平衡来考虑。譬如,如果在某一区域内,出现矿产资源的过度开采,导致区域环境的严重破坏或者区域生态系统的平衡遭受破坏,在此情况下,国家可以基于保护环境的理由来对矿产生产企业进行征收。这一保护环境的考虑,应认识符合《物权法》所要求的公共利益。

  第三,国家为了提高资源的利用效率,防止资源开采中的浪费。例如,有的企业生产工艺落后,以征收的方式对现有的矿产开采企业进行优化重组或者改造,实现生产方式的革新,达到最有效利用资源的目的。

  《物权法》第44条主要是针对“所有权”的变动,但没有涉及到矿业权等准用益物权的征收。实践中,对土地的征收通常涉及到对用益物权的征收。在将来,是否应当设置专门的矿业权征收标准,确立一个公正的补偿标准,来规范矿业权的征收行为,是值得研究的。矿业权具有特殊性,例如,矿的价值到底有多少,需要评估。

  问题:矿业权流转中,当事人应当承担哪些义务?

  王利明:矿业权流转中当事人应当承担的义务包括:

  第一,环境保护的义务。现代物权法上,重要的趋势就是环境保护的考虑。环境保护成为推动当代物权法发展的最重要因素。尽管物权人享有其权利,但是,过度利用其物权,就会导致破坏环境的结果。第二,劳工保护的义务。从企业的社会责任角度考虑,企业在矿业权流转过程中,不能完全从利益最大化考虑,这尤其是涉及到对劳工的保护问题。企业应当尽到最大的注意,从而保护其劳工,这是企业承担的最基本的社会责任。企业在选择受让人时,应当注意其是否有安全生产的条件和资质,能否充分保障劳工的人身安全。任何经营者都必须要充分注意劳工的保护。[page]

  第三,对第三人的安全保障义务。在矿业权中,针对矿难事件,矿主要承担相应的责任。但是,矿主承担的义务,主要是针对工人的义务,这类似于日本法上安全配虑义务。在矿业企业的生产和经营活动中,要高度重视其活动有可能对周边所带来的影响,要对周边地区的人民和企业的生活和生产尽高度的注意义务。但在流转过程中,转让人对受让人的资质,应当尽到最大限度的注意义务。这尤其是对政府来说,也应当注意审查受让人的资质。

  (王利明系中国人民大学法学院院长、教授、博导,全国人大财经委委员、全国人大法律委委员,中国法学会民法学研究会会长,最高人民法院特邀咨询专家)

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