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关于仲裁机构问卷调查的统计分析

来源:找法网 2010-06-24 19:07:01阅读数:

报告人来自清华大学,专业为民事诉讼法学。这次有关全国仲裁机构的问卷调查是实务界和理论界的合作。问卷调查由北京仲裁委员会组织实施,我们参与了具体的操作。作为这次

  报告人来自清华大学,专业为民事诉讼法学。这次有关全国仲裁机构的问卷调查是实务界和理论界的合作。问卷调查由北京仲裁委员会组织实施,我们参与了具体的操作。作为这次合作的背景,是我们正在做的两个课题,一个课题是以中国人民大学范愉教授为首席专家、我和我的学生参与的教育部“国家重大课题攻关项目”——《多元化纠纷解决机制与和谐社会的构建》,有关仲裁的调研是该项目的子课题之一。另外一个则是主要由我负责的清华大学“985二期项目”——《司法制度完善与多元化的纠纷解决体系》,仲裁也是其中的一个子课题。两个课题都出自一个理论视角,可能与具体的仲裁机构或政策部门观察问题的角度都不太一样。我们强调的关键词是“多元化纠纷解决”,即把仲裁制度与审判、调解甚至与律师、公证、鉴定等其他有关纠纷解决的制度放到一起来进行比较分析。例如可以把仲裁作为一个行业,和律师行业进行比较。律师行业在二十年前,和仲裁的现状还很相像,还是国有所为主,也讲什么差额拨款、全额拨款、自收自支等等。但是到了今天,对于律师和法律事务所的定位已经基本尘埃落定。但是另外一些相关制度却和我们讨论的仲裁制度很相像,仍然存在性质怎样定位、怎样进行组织和人事财务等方面改革的问题,例如公证制度和鉴定制度等就是这样。

  我们的调查重点是仲裁作为一种制度的现状。制度状况最重要的一个方面是功能,也就是说如果一个制度不能对社会有用,它就没有意义。而这次调查的重点恰恰不是功能,而是放在仲裁机构的性质、人事甚至是在财务体制等方面。这些方面与功能一起,构成了仲裁制度的整体。机构组织和人事财务等与在制度中活动的主体利益紧密相关,左右或规定制度的功能发挥。研究制度内这些因素的互动,就可看到制度自身的变化就像一种生态演化。我们基于这种视角进行学术研究,但又与实务部门推动仲裁制度改革的努力结合。这就是本次调查的背景。

  首先介绍一下我们使用的分析框架和对问卷结果的整体印象。

  对于功能的发挥方式而言,其实仲裁当今在国际上发展的规律不仅仅是“去行政化”,甚至是“去司法化”。当事人不仅可以自己选择任意的个人或机构来对纠纷进行仲裁,还可以自己选择解决纠纷的实体及程序规则。但我认为在我们国家的现阶段还是要强调国内仲裁在功能发挥方式上的司法化,或者向审判看齐靠拢。我国仲裁还必须强调机构仲裁,商事纠纷的解决还是要强调在国家立法机构所提供的实体法律框架内,利用法院确立的程序来进行。这方面应当根据我们的具体情况,与国际上所谓的流行趋势有所不同。[page]

  但另一方面,在组织性质和人事财务等方面,却必须强调仲裁机构与法院的区别。现在我国的法院和国外的法院还有很多不同。我们的法院在内部管理上也存在一个怎样“去行政化”的问题,事实上在我国法院,法官作为常勤的公务员有一定的行政级别,进行审判经常要向上级汇报,许多案件需要领导协调,必要时还要交由审判委员会讨论决定,有时候也向上一级法院请示报告。反过来,在审判过程中又存在着各种各样对法官和法院的干预。但是仲裁机构在这方面的情况却很不一样。仲裁庭是临时机构,即使有人打招呼,因为没有行政隶属关系可以不听,也用不着向上级汇报。从这个意义上来讲,仲裁有天然的“去行政化”的特点。如果不能够把这个特点发扬光大,这样的纠纷解决方式作为仲裁的存在可能就有问题,这个和我们讲的民间化有很大关系。仲裁机构从性质上讲不能是行政性的。司法独立以及法官独立对于学术界来讲始终是一个重大的问题,但却很少会谈到仲裁组织或仲裁员“独立”的问题。因为在性质上逻辑上仲裁的独立本身是不可能成问题的,从这个意义上来讲,仲裁的民间化改革其实就是要把一个性质上逻辑上不可能成为问题的方向落实到仲裁机构及其日常运作的现实中去。改革的方式和方向因此也往往变成了复杂的利益关系和技术层面怎样做的具体问题。

  正因为存在这种复杂的利益关系,仲裁法实施十多年以后,又到了必须重新评判仲裁的发展、并考虑今后的路径和方向的阶段。但我要强调的是,现在为什么出现问题,甚至意见分歧很大,恰恰是因为仲裁制度已经得到了发展。十来年以前开始设立这个制度时,虽然只是有一个框架,但各方面是存在共识的。即要取消原先那种强制管辖的、由行政机关直接承担纠纷解决的类似审判的制度,建立一种非行政的民间化的仲裁制度。在制定仲裁法的当时,我们就是要和国际接轨。直到今天这个大的思路整体上也没有动摇。但是,由于许多具体的做法上各个仲裁机构以及主管部门的意见不一样,有分歧,结果导致仲裁的发展方向出现了摇摆。这些分歧、分化,主要出于利益的博弈,表现在我们仲裁制度的内部。当前我国经济整体上的高速发展已经为商事仲裁提供了相当的空间,是凭借行政机关的力量还是走民间化的道路发展,反而成了问题。

  仲裁行政化行不行?肯定不行!仲裁有其自身的制度特征,如果仲裁与别的纠纷解决制度在运行方式、机构性质等都一样了,混同了,最易出现的现象就是恶性竞争,其发展肯定受到影响。十几年前的工商行政仲裁就是和法院经济审判非常类似,形成竞争关系,结果是法院的经济审判越做越大,而工商行政仲裁却没落了。道理很简单,就是本来就已经有了法院系统,如果再用纳税人的钱再另搞一套与法院同样的纠纷解决体系,是不会被社会接受的。所以我国才会在十多年前那个时刻,把很多行政性的仲裁机构,包括如对科技合同的仲裁等都给取消了,而建立了现行仲裁制度。我们仲裁制度必然和审判制度是不一样的,有其特性。[page]

  当然,民间化并不等于商业化,现在有些仲裁委在凭借行政机关保护的同时,业务的开展又过分商业化,导致出现一些问题。例如据有的法院反映, 在当地对仲裁裁决申请不予执行的案件数量还比较多。这既是仲裁制度的功能发挥出现了一定障碍,也表现出在多元化的纠纷解决机制里面可能存在恶性竞争的问题。这些新的情况可能是我们十年前所未曾见到的。

  下面我就进入问卷的分析:

  刚才已经讲到,问卷的内容不以功能为主而集中在机构设置和人事财务等方面。问卷发放和回收的情况是向所有的仲裁机构发放,但回收了80多份问卷,不到50%,这个回收率有没有代表性的问题很重要,一会儿由陈福勇来报告。对于问卷回答的结果,可以用“总论相当一致,分论有相当大差距”这两句话来描述。另外,回答中选择给定的选项比较多,而在“其他”这一栏自由表达的却很少。

  关于民间化改革方向,第一个问题是机构的定位。把自己界定为行政机关的回答很少。但是选择“获得行政性支持的事业单位”这一选项的机构就很多了。另一方面,选择作为“企业”的虽然少仍有,不过,相信如果问是否愿意按照企业纳税到33%,估计就不会有多少仲裁机构愿意了。现在关于仲裁机构性质有一些分类,比如按照主体在民法理论上的分类分为“财团法人”等,我个人认为目前还很难通用。还有以前的一种分类即行政机构、事业机构或者相当于企业的机构等等,我觉得是可以商讨的。我希望对仲裁机构的定位,既能够符合现实状况,同时又不违反我国现行的法律框架。例如可以考虑把“行政机构”和民间的企业、或者“行政性”和“民间性”作为两个极点,连接这两极的一条线则用各种程度不同的“事业单位”来表示的话,仲裁机构的性质就可以用这条线上的某个点来表示。如果画这样一个图,仲裁机构的定位大致就在“行政”和“企业”的两极之间,更靠近民间性或民间化的方向。仲裁提供的纠纷解决仍属于一种中介性服务,但又是一种特殊的、有公权力授权背景的服务。如果将来改革引进非机构的任意仲裁,和纯民间性的“企业”就很像了。但是现阶段仲裁还是与国家、与公权力有很强的关联性,有国家提供的强制执行等制度上的保证,同时还应该享受免税或减税的待遇。所以,仲裁机构还必须接受来自社会的监督,应该建立一套完善的治理结构和财务管理机制。这样,机构的运作才能获得公信力,财产不至于流失。关于人事体制的现状,问卷的回答表明行政机关领导兼职的情况还相当普遍,聘用的人员有限而行政上在编的人员不少,存在着所谓“一套班子、两块牌子”的情况。对问卷的回答还反映了仲裁机构应该专职化、专业化得到了多数的支持。但现实中在人事上真正实行专职化、专业化还有很多困难。尤其是最近四年,不管有没有条件都要上仲裁机构,所以一开始靠行政支持。但是这是不可能持续的,包括这些人都吃着皇粮,仲裁机构能够解决的就解决,不能解决就向行政机关索要。但这确实是很多机构的现实,或者说是即使在一些运行状况还好的仲裁机构也存在的实际状况。[page]

  关于财政状况,还不能自收自支,依靠国家全额拨款和差额拨款的机构加起来达到42·5%,也就是不能完全依靠自己还要靠国家输血。另一方面,能够实行自收自支的机构加起来占到了50%左右,刚好一半。这就反应了一种发展不平衡的状况。这个问题,有很多指标,还请大家自己翻阅会议印发的报告。关于仲裁机构对自收自支采取什么态度,是一个非常有意思的问题。问卷里有一问,就是各仲裁机构愿不愿意实行自收自支,答案恰好平分秋色。为什么会出现这样一种状况,大家在总论上很一致,而关于具体的分论就很不一致。也就是我们大家知道以后和将来应该怎么发展,但是目前怎么发展,就会受制于眼前利益。但是即使是自收自支,也不能够不择手段,如果为了自收自支不择手段,这样的仲裁也许就会走入歧途。民间化的方向要坚持,但是解决目前的财务危机,首先实现自己养活自己,才能实现长远的发展。

  关于财务制度的现状,许多仲裁机构则显得具有灵活性而不那么严格。实行“收支两条线”的有47家,占到了58·8%。实行“收支两条线”并纳税和不实行“收支两条线”也不纳税的一共有18家。要注意这两种“收支两条线”与市场化之间还是有关联的。采取“收支两条线”却不能获得足够支撑仲裁机构存在的资源,意味着始终依靠国家输血;如果收费等方面完全走所谓“市场化、商业化”路线,而又实行“收支两条线”的话,那么仲裁机构就有可能变成国家营利的机构。“收支两条线”的实行与仲裁机构的性质并不相符。国家既不能总在为仲裁机构输血,也不应总是在干预仲裁机构的财务。当然在另一方面,仲裁机构在自立的同时也必须建立完善的治理结构,以确保财务的独立和财产不致流入个人手中。只有这样,仲裁机构的财务状况和财务管理才能获得来自社会和民众的信任。

  对于仲裁协会及其功能,选择“在保障机构独立情况下发挥仲裁协会对仲裁行业的自律作用”的回答占样本总数的83·8%。关于协会应有性质的意见,定位为行业自律组织、社团法人的占62·5%。定位为行政性行业管理协会占33·8%。关于仲裁协会的问题,我国仲裁制度本身还在发展之中,所以这里面有很多复杂的政策的衡量问题。能不能成立一个比较好的仲裁协会还是需要考虑的。仲裁协会如果变成行政性的行业管理协会,对将来的发展是很不利的。

  总之,从问卷回答的情况来看,大家对仲裁机构性质的认识是明确的,“去行政化”或民间化是长远发展方向,但关于具体的人事财务等方面问题,却存在着种种的意见差异和分歧。这里想强调的是,对于作为行业的仲裁,政策的制定很重要,但是政策自身的作用也是有限度的。尊重制度本身发展的内在逻辑,既有大局的眼光又承认因地制宜的改革尝试,不让一些短期的利益诉求干扰制度整体长远的发展,尊重各地方的独创性,保护走在改革前沿的仲裁机构,对于政策制定者来说非常重要。[page]

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