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再谈阻碍仲裁改革的三个突出问题(下)

来源:找法网 2011-03-14 10:41:26阅读数:

三、仲裁机构不是适用收支两条线财务制度的适格主体 1、收支两条线制度的由来、建立和适用范围。对于这个问题,需要从三个方面作一些简单的叙述: ①收支两条线制度的由来

  三、仲裁机构不是适用“收支两条线”财务制度的适格主体

  1、“收支两条线”制度的由来、建立和适用范围。对于这个问题,需要从三个方面作一些简单的叙述:

  ①“收支两条线”制度的由来。“收支两条线”不是我们中国人的发明而是舶来品,它起因于法国等欧洲国家的“公共财政”。所谓“公共财政”,是形成于法国大革命之后的、与之前欧洲中世纪普遍存在的“王室财政”相对立的一种国家财政体制;其基本特征、原则和制度,除了人权平等、法治、公民纳税义务与享受公共服务权利的对应等等,还有一项非常重要的内容即:本身无权制定税费征收、也无权决定收入支出和使用的政府征税、收费等部门,所得收入必须百分之百全部上缴国库;所需支出,则按照议会审议通过的财政预算,从国库另行拨付;同一个部门的收、支之间没有内在关系,不能以收定支。这就是“收支两条线”财务制度的大致由来。

  ②“收支两条线”制度在我国的建立和演变。我国的“收支两条线”财务制度,大致经历了时间界限很难划清的三个过程:

  一是,建立。我国在新中国建国之初,就建立并严格实行了真正的“收支两条线”制度,这就是以前人们所熟知的“统收统支”;在这种制度下,不管是行政机关、事业单位还是国营企业,只要有收入就必须全部上缴国库、否则就要被追究,其必须的人员工资等一应支出由政府财政向其拨付、本单位不用操心,收与支没有关系。这种制度对于掌握公权力的国家机关来说,任何时候都是完全正确的。

  二是,改革。在计划经济体制下,“收支两条线”制度的“统”一直“统”到所有国营企业并一“统”三十年,期间实践证明“统”不下来,就有了“分级财政”和“预算外资金”的概念及一些相应制度;党的十一届三中全会之后改革开放,国家下放企业自主权,企业由此告别“收支两条线”,其收支挂钩和激励机制、约束机制等问题得以解决。但与之同时,一些国家机关却趁改革之机,对自身本来完全正确的“收支两条线”财务制度进行“改革”、在“创收”和“收支挂钩”上“锐意创新”,比如有的拼命多收管理费、有的刻意多罚款、有的为了“分成奖励”而不惜刮地三尺,其结果“乱收费、乱罚款、乱摊派”的“三乱”泛滥、弊病丛生;这种行公权而有私利挂钩的肆意变异“收支两条线”财务制度的行为,致使公权扭曲,引起了“民怨沸腾”(朱镕基总理语),当然也引起了党中央、国务院的严重关注和高度重视;之后,很快就有了自上而下的税费改革和预算管理改革,这些改革推进了“收支两条线”制度在具有执罚、执收权力的所有国家机关和行政事业单位的重新审视、强制实行和不断完善。

  三是,完善。如前所述,真正的“收支两条线”制度中的“收”与“支”之间没有关系,更不能有联系;其“收”都有依据而既不能多收又不能少收,其“支”按照预算执行而不能以收定支;比如有的执收单位很可能收费三千万,但其支出按预算只需三十万;而有的执罚机关罚没收入很可能只有几万元甚至有时候是零,但其必须的正常经费支出,无论是几十万还是几百万,政府财政都要按照人大批准的预算予以保障。但是,在治理“三乱”、对具有执罚、执收权力的国家机关和行政事业单位实行“收支两条线”制度后,从形式上看都实行了收支分离,收入全部上交财政、支出再从财政申请,但很多单位依然收支挂钩、以收定支或者由财政按比例返还,具体操作上只是收支分离、在收支之间设了一道监督关口、仅仅防止坐收坐支,实质上只是在同级财政列了一个财政储存专户、由政府财政充当其出纳而已,所以并不是真正意义上的“收支两条线”。这种变异了的“收支两条线”,不但不能更好地治理“三乱”,反而导致一些“三乱”由公开变为隐蔽,因而更加难以治理。为了真正实行严格意义上的“收支两条线”制度、进一步规范执罚、执收单位的经费管理,党和国家采取了更为严厉的措施:党中央早在1990年就作出了《关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》,国务院1996年作出了《关于加强预算外资金管理的决定》,党中央和国务院办公厅1998年转发了《财政部关于政法机关不再从事经商活动和实行“收支两条线”管理后财政经费保障的若干意见》(中办发[1998]30号),国务院办公厅2001年转发了财政部《关于深化收支两条线改革,进一步加强财政管理的意见》(国办发[2001]23号),都明确规定收支不得挂钩,要“清理整顿现行收费”,要“将部分不体现政府行为的行政事业性收费转为经营服务性收费并依法征税”;此外,国务院2003年《全面推进依法行政实施纲要》也明确规定,要严格执行“收支两条线”制度,严禁以任何形式向执罚、执收单位返还罚、没收入和其他行政事业性收费收入;国家有关部委和地方政府为执行这些规定,也配套了有关制度、采取了相应措施。但无论是理论上还是实践上,可以说我国的“收支两条线”财务制度至今仍在继续完善之中。

  ③“收支两条线”制度的适用范围。一个机关或单位是不是实行“收支两条线”制度,除了要看这个机关或单位的性质和收费依据之外,主要取决于这个机关或单位所收费用是属于经营服务性收费还是行政事业性收费。经营服务性收费,如仲裁收费,依靠的是一种知识服务性劳动即“仲裁服务”而不是国家公权力,不提供仲裁服务就不能收取仲裁费;至于能不能提供这种可以收费的服务,则要看当事人愿不愿意将仲裁权授给你。行政事业性收费,依靠的是国家公权力而不是服务性劳动;而且,党和国家之所以在具有执罚、执收权力的国家机关和行政事业单位实行“收支两条线”制度,就是将这项制度作为了防止不正之风、防止腐败、防止国家公权力被扭曲的一项重要的治本之策。可见,“收支两条线”制度所要规制的,是依靠国家公权力收费的事,如法院诉讼收费、行政机关和具有社会公共事务管理职能单位的税费征收、罚没收入和其他行政事业性收费等等;据此,实行“收支两条线”制度的机关和单位,应该只限于三类:[page]

  一是,依法具有执收权和执罚权的国家机关,如人民法院和政府及其所属部门等;

  二是,隶属于行政机关、具有执收和执罚权力的事业单位,包括法律、法规授权执法的组织和行政机关依法委托执法的其他组织;

  三是,受国家机关依法委托,进行检验、检测、检疫、鉴定、评估、审计等业务并出具相应报告的事业单位。

  2、“收支两条线”制度在我国仲裁机构的推行。《仲裁法》公布后,国务院就重新组建仲裁机构的相关问题作出了具体规定,其中明确规定仲裁机构要“逐步作到自收自支”;1999年,国家计委等六部委制定了专门规制中介机构收费的《中介服务收费管理办法》,将仲裁机构列入“自收自支”范围;2001年入世谈判时,我国政府明确承诺仲裁收费“属于中介服务收费”、适用国家六部委颁布的《中介服务收费管理办法》,此承诺已载入《世界贸易组织中国加入工作组报告书》;再后的国家国民经济和社会发展“十一五”规划纲要,在第十六章之第五节“规范发展商业服务业”中,将仲裁列入“商业服务业”范畴,商业服务当然实行“自收自支”制度。但是,2003年5月,国家财政部、发改委、监察部、审计署等四部委未经明确废止或者修改,就以《关于加强中央部门和单位行政事业性收费等收入“收支两条线”管理的通知》(财综[2003]29号),推翻了之前包括财政部在内的六部委公布的《中介服务收费管理办法》中有关仲裁收费的规定和我国政府入世时有关仲裁收费的承诺,将仲裁机构列入“行政事业单位收入收支两条线管理”范围。近几年来,尽管业内外一些专家学者、政协委员、人大代表一再提出,应尽快纠正在既非国家机关也非行政事业性单位的仲裁机构实行“收支两条线”制度的错误做法,但这一错误做法至今仍被一些官员继续推行。

  3、仲裁机构不是适用“收支两条线”财务制度的适格主体。对于这个问题,需要从三个方面作一些简要分析、讲一些具体理由:

  ①市场经济体制不允许仲裁机构实行“收支两条线”制度。所谓制度适用上的主体适格,是指某个机关、单位相对于某项所要适用的具体制度,其资格应当与之相称、相适;而无论主观上还是客观上,市场经济所要求和规范的国家权力机关、单位的经费收支和理财原则,必须是“收支两条线”,而且决不允许收支挂钩。但这个原则不能照搬和适用于企业等各市场主体和居民、家庭!因为市场主体的收入是用来支付经营费用和再生产投入以谋求盈利和发展的,居民、家庭的收入是用来满足消费支出的,市场主体和居民、家庭的“收”与“支”之间具有必然联系,因之“收支”必然挂钩,即所谓“吃饭穿衣量家当”。可见,不同的财务制度,只能适用于与之相适应的不同的主体;掌握和行使国家公权力的机关或者行政事业性单位,经费收支上必须实行“收支两条线”制度;不掌握国家公权力、不依靠政府财政而是依靠自己的劳动和经营收入养活自己的公民和单位,经费收支上不能实行“收支两条线”制度。由此,完全可以得出一个明确的结论:仲裁机构不是适用“收支两条线”财务制度的适格主体。

  ②对仲裁机构实行“收支两条线”制度,只会导致三种结果:

  一是,发展良好、业绩显赫的仲裁机构,无论付出多少劳动、作出多大贡献、创造多少效益,都不能享有财务支出上的任何自主权,因之不但这些机构自我发展的基础受到很大损害、动力受到很大限制,而且其示范和带动我国仲裁整体发展的作用也受到很大制约;

  二是,业绩平平甚至无业绩可言的仲裁机构,无论有没有仲裁业务、有没有仲裁收入,都因为有政府财政经费保障而不但不用担心自己的经费支出,还能因为时不时地“两头捞好处”而悠然自得、不劳而额外有获,因之虽然其“小日子过的挺美”(肖询语,《中国仲裁网》)而对整个仲裁界则是一种恶性示范;

  三是,好坏不分、良莠无别、处于市场经济体制之中而不用市场规则和市场机制,这种环境条件最终只会从整体上致使仲裁对内没有发展动力、对外没有竞争活力、对经济社会发展应有的贡献力难以发挥并日见低下,仲裁改革也将因之而前功尽弃。

  ③“收支两条线”制度对于适用主体有着比较严格的基本资格条件要求,但仲裁机构恰恰不具有任何与之相适应的相关条件。这一方面,至少可以列出五个理由:

  一是,仲裁机构既不是国家机关、也不是行政事业单位。如前所述,“收支两条线”制度所要规制的,是依靠国家公权力收费的事;能够依靠国家公权力收费的,除了国家机关就是依法具有行政执法权的行政事业单位;而仲裁机构,则既不是国家机关、也不是行政事业单位。由此,仅就主体资格而言,仲裁机构就不适格!换句话说,既就是仲裁机构自己想适用“收支两条线”制度,也没有那个资格!因此,要求与行政机关没有隶属关系或依法委托关系的仲裁机构,执行只能适用于依靠国家公权力执罚、执收的国家机关和相关事业单位的财务制度,无论是法理上还是一般道理上,都是根本讲不通的。

  二是,仲裁收费权不是国家公权力。无论是为“公”(国家)还是为“私”(公民、法人和其他组织),只要收费,就是一种权力(公权)或者权利(私权)的主张和行使;但是,“权力”和“权利”从渊源上就有着本质的区别,因之在主张和行使时必须严格遵循区别原则。就仲裁机构而言,其赖以收费的“权”既不是国家公权力、也不是公民私权利,而是仲裁机构作为“非营利”的中介机构的市场法人权利(其本质上还是私权),因此决不能等同于国家公权力;既然赖以收费的“权”不是国家公权力,那么理所当然就不能适用只适用于规制依靠国家公权力收费的“收支两条线”制度。

  三是,仲裁没有垄断性质。按照财政部等四部委2003年29号文件的表述,之所以将仲裁机构列入“行政事业单位收入收支两条线管理”的范围,是因为仲裁“具有垄断性质”,仲裁机构是“代行政府职能强制实施具有垄断性质的收费”!那么,何为“垄断性质”?按照通常理解,应该是:依据法律、法规、规章和党和国家的相关规范性文件规定,只能由某个级别、某个地区、某个部门或者单位、某些具备相应条件的人员所从事的业务,其他人不得为之的,就有“垄断性质”;它具有属地、属人和级别、机构限制甚至某一个级别的某一个机构方可为之等“专属”性;比如劳动和人事仲裁,只能由当事人所在地的具有管辖权的仲裁机构进行;例如兰州市某县或某区所属的企事业单位的劳动或人事仲裁,只能由该县或该区政府所属的劳动或人事仲裁机构进行仲裁。而民商事仲裁,则没有地域和级别管辖、不受地域和级别限制,比如住所在兰州的当事人或者住所在其他地区而民商事纠纷发生在兰州的当事人,均可以约定在我国任何一个仲裁机构申请仲裁。这样的民商事“仲裁”,何来可以“代行”的“政府职能”?何来“垄断性质的仲裁”由其“强制实施”?没有当事人的明确约定、授权和申请,全国仲裁机构哪一个能“垄断”仲裁案件?再则,“垄断”是必须要公权力来支撑和保障的,而离开当事人的明确约定、授权和申请,仲裁机构何来“垄断”进行“仲裁”的公权力?所以,将民商事仲裁界定为“代行政府职能强制实施具有垄断性质的仲裁”、列入“收支两条线”管理范围,无论怎么讲都毫无道理![page]

  四是,仲裁是“由市场配置资源”的事项。党和国家在一系列相关文件中,如党的十七届二中全会《关于深化行政管理体制改革的意见》、国务院《全面推进依法行政实施纲要》、中央编办《关于事业单位分类及相关改革的试点方案》、中共中央组织部和国家人事部《关于加快推进事业单位人事制度改革的意见》等,都明确规定:可由市场配置资源的事项,以及公民、法人和其他组织能够自主解决的、市场竞争机制能够调节的、行业组织或中介机构通过自律能够解决的事项,除法律另有规定的外,政府及其所属部门要淡出而不要进行行政管理;能够由市场配置资源的、通过服务有收入的,实行经费自理,也就是“自收自支”。根据《仲裁法》和中央政府相关文件的有关规定精神,“仲裁”恰恰是完全“由市场配置资源”的事项,是公民、法人和其他组织“能够自主解决”的、“不体现政府行为”的事项;因此,只能按照中央政府关于实行“经营服务性收费并依法征税”的政策规定,(国办发[2001]23号)实行“自收自支”财务制度。

  五是,仲裁收费是经营服务性收费而不是行政事业性收费。“仲裁”是依据当事人的授权,居中裁断民商事纠纷的中介服务行为,而不是政府行政行为;因此,仲裁收费是经营服务性收费而不是行政事业性收费,仲裁收费不是“收支两条线”制度所要规制的对象。

  4、仲裁机构必须尽快停止“收支两条线”而实行自收自支财务制度。某一机关或者单位对财务制度的适用,犹如人对衣着打扮的选择。什么样身份的人在什么样的场合下应该着什么样的衣装,要相适相称;比如小品“不差钱”中小沈阳穿的裙裤,只能由小沈阳穿而绝不能让老毕穿,否则就会完全丧失喜剧应有的效果。要仲裁机构实行“收支两条线”财务制度,无疑于在“不差钱”剧中让老毕穿小沈阳的裙裤!仲裁上的这种主体与制度既不相适又不相称的人为搭配,混淆了“经营服务性收费”与“行政事业性收费”之间的本质区别、有悖于“收支两条线”财务制度的设计本意,因此必须尽快停止。

  通过良好的信誉、高效的服务和公正的仲裁这种服务性劳动来获得仲裁收入,是仲裁机构保证自己生存和事业发展的必备条件;但这个条件,必须要有与之相适应的良好财务制度的保障;这个制度,就是中央政府十五年前就“量体裁衣”、明确制订了的“自收自支”财务制度。时至今日,如果继续与中央政府的规定顶牛、还不在仲裁机构实行自收自支财务制度,那么人们就不得不问:中央政府要求仲裁机构“逐步做到自收自支”,但“自收自支”被“逐步”了十五年,至今还没有“做到”而且还要继续被“逐步”下去,那么相关人员对待中央政府决定的态度和执行中央政府决定的能力何在?

  结语:

  笔者认为,解决上述三个突出问题的关键在于三点:解决问题的人、解决问题的法宝、解决问题的方法。

  仲裁事业的发展要依靠优秀的仲裁人,解决仲裁事业发展中出现的一些突出问题还是要依靠人,包括:对仲裁事业发展具有引领性甚至决定性话语权的、处事公正的领导人,敢于维护法律尊严的、优秀的仲裁人,关心这项构建和谐社会不可或缺的事业的、社会各界的志士仁人。有了这些人,解决这样三个问题其实并不难!

  中国人大多有个美好的、潜在的心愿:无论兴办什么事业或者遇到什么困难,都希望有个能够帮助自己或者破解难题的“法宝”;而这个“法宝”,对于我们仲裁界来说,十五年前就已经有了,这就是《仲裁法》和党中央、中央政府的相关文件。

  有了人、有了“法宝”,接下来就是方法了;对于解决仲裁事业发展中出现的突出问题,首选的方法应该是:“自己不能当自己的法官”。仲裁人首先是法律人,法律人应该是人人都知道“自己不能当自己的法官”。作为“仲裁”,裁断的是“他”人的民商事纠纷,也就是说,“他”人有了民商事纠纷而其自己不能解决时,找局外的“中间人”——仲裁机构来居中进行裁断。但是,到了我们仲裁事务的掌管者自己头上,有了关于仲裁重大问题的争议时,却由已经成为了争议当事人的、争议者中掌控仲裁话语权“优势”的这一方来主持解决争议,这多么可笑!这样做的本身就是对这种重大争议问题解决方式的一种辛辣的讽刺!那么怎么办?按照“谁立法谁解释”的立法解释原则,由人大组织进行法律执行情况监督检查并作出决断。

  对于纠正在仲裁机构实行“收支两条线”错误做法的问题和对于《仲裁法》执行情况进行监督检查的问题,著名民商法学家梁彗星教授作为全国政协委员,与其他多位学者委员一起提出了提案,之后作为全国人大代表又提出了具体建议;国家相关部门对提案和建议,都作出了协调解决和考虑安排的及时答复。对此,我们期待着!(兰州市人事争议仲裁委员会·罗应龙)

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