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再谈阻碍仲裁改革的三个突出问题(上)

来源:找法网 2011-03-14 10:43:32阅读数:

引言《仲裁法》宣示了我国仲裁由行政性改为民间性的根本性变革的成功,但不是终点;标志着我国现代仲裁法律制度的建立,但不是了结。《仲裁法》在建立我国现代仲裁法律制

  引言《仲裁法》宣示了我国仲裁由“行政性”改为“民间性”的根本性变革的成功,但不是终点;标志着我国现代仲裁法律制度的建立,但不是了结。《仲裁法》在建立我国现代仲裁法律制度的同时,也为我国仲裁改革的深化提供了法律依据。但是,我国现代仲裁法律制度建立之后的仲裁改革不但难以深化,反而徘徊不前甚至倒退;造成这种仲裁“改革难”现象的原因固然很多,但一些掌控仲裁话语权“优势”的人有意规避《仲裁法》和中央政府的相关规定,则是根源性原因。本文就意在掩盖矛盾的“仲裁地域优势论”和阻碍仲裁改革、业内外众多人士反复提出但至今难以解决的“仲裁办事机构规范化建设”、“收支两条线”等三个突出问题,再谈一些浅见。

  一、“地域优势论”掩盖了仲裁事业发展中的五个矛盾

  1、“地域优势论”的内涵。我国自1995年重新组建仲裁机构以来,北仲等仲裁机构的崛起和发展,用铁的事实印证了以《仲裁法》和国务院相关规定为依据进行仲裁改革的正确性。然而,就在人们对仲裁事业的发展从理论认知和改革实践上趋于相对一致、仲裁实质性改革将要深化的关键时刻,我国仲裁界又冒出了一个“仲裁地域优势论”——有些仲裁机构的掌控者(多为兼职官员)利益既得,便不思改革,也从来不从自身寻找仲裁发展滞后的根本性原因,张口就是所在“地域”不好,认为仲裁事业的发展完全受制于“地域条件”,说“地域条件无法跨越”;对于发展良好的一些仲裁机构,则不仅不学习其成功经验,反而冷嘲热讽、极力贬损,认为那是“地处经济发达的优越区域”、是得益于“地域优势”而不是“人”为之果,说“把他们放到经济欠发达地区他们照样搞不好仲裁”;至于一些地方的仲裁搞不好,那不是掌管者无能,而是受地域“劣”势影响所致!

  2、“地域优势论”的实质。所谓“地域”,是指地理位置和区域范围;所谓“优势”,是指自身独有或者明显优于他人的一些有利形势和条件;据此,某个地区对某项事业发展具有直接影响、能起关键性甚至决定性作用的有利形势和条件,在这项事业发展上才可称为“地域优势”。那么,就仲裁事业发展来说,北京等地有没有这样的条件呢?准确的答案应该是:当然有,但不会起关键性甚至决定性作用!因为从某种意义上讲,“优势”作用的发挥在很大程度上必须取决于能够利用这种优势的“人”。因此,我们借“仲裁地域优势论”者之言而用之——把他们放到北京,他们“照样”搞不好仲裁、“照样”把北仲搞砸!可见,所谓“仲裁地域优势论”,只是业界一些既得利益者规避或者阻碍甚至抵制仲裁改革的一个不能成立的理由和借口而已!其核心实质,是掩盖矛盾、阻碍改革、维持现状,从而保住已经到手、得来不易、一旦改革就会失去的利益。

  3、“地域优势论”掩盖了仲裁事业发展中的五个矛盾。近年来随着改革的推进和事业的发展,仲裁上凸现出来了一些影响改革、急需解决的矛盾和问题。本来,改革中出现的矛盾和问题,理应通过深化改革去加以解决,而万万不能遮盖掩饰;因为遮盖掩饰不但使简单的问题复杂化,而且人为地增加本可以避免的一些改革难度和改革成本,从而置仲裁改革于不改不行、改则不能的尴尬境地。但是,“仲裁地域优势论”却恰恰掩盖了本应该仅早解决、而且通过深化改革就可以解决的诸多问题和矛盾,其中比较突出的主要有五:

  ①一些仲裁管理体制及运行机制,与《仲裁法》和党中央、国务院的有关规定相背离并已经产生严重后果之间的矛盾;

  ②“区域协调”、“分片联络”等原始宗教教区掌控式的落后的管理手段,与先进的仲裁事业的发展之间的矛盾;

  ③现行管理体制和运行机制下提供的仲裁服务,不能与经济社会发展对仲裁的需求相适应之间的矛盾;

  ④国家机关官员兼职接任掌控仲裁机构已成为阻挡仲裁改革的顽症痼疾,与党中央、国务院关于禁止兼职和政事分开、政府与市场中介组织分开等决策在仲裁界如何执行之间的矛盾;

  ⑤集“国家机关官员、仲裁机构掌控者、大案首席仲裁员”这样三重角色于一身的人,与普通仲裁员和大多数仲裁工作人员在政治权利、身份地位、经济收入等各方面形成明显反差之间的矛盾。

  4、仲裁发展的决定性因素是“人”。毛泽东主席在《中国共产党在民族战争中的地位》一文中说:“政治路线确定之后,干部就是决定的因素。”(《毛泽东选集》第二卷)被管理学界称之为“大师中的大师”的著名管理学家彼得·德鲁克在有关企业管理的论述中,有个被称之为“经典中的经典”的名言:“所谓企业管理,最终就是人力资源管理。人力资源管理,就是管理的代名词。”(《管理的实践》)这些讲“人”在事业发展和管理中的地位和作用的理论,完全适用于仲裁;因为仲裁发展固然需要“天时、地理、人和”等各方面条件的保障,但“天时不如地理,地理不如人和”,(《孟子·公孙丑·下》)其最根本的关键性、决定性因素,则首先是“人”而不是“地域”!

  以北京仲裁委员会为例:为什么越来越多的当事人青睐北仲?对于这个问题,笔者试图从两个方面作出简要回答:

  ①从仲裁事业发展的整体环境来看,有三个根本性原因:

  一是,有一部“良法”《仲裁法》和中央政府的相关配套政策,以及北仲自身依法建立、不断完善的一系列制度的保障;

  二是,有北京市委、市政府和北京市政府法制办“不干预、不兼职、不掌控”而鼓励、支持和扶持北仲自主发展;

  三是,有一个能够认真执行仲裁法律、中央政府相关政策和本机构相关制度的高素质领导班子,一支精通仲裁业务的高素质仲裁员队伍,一批敬业精神很强的高素质仲裁工作人员。

  ②从仲裁机构自身的工作运行来看,正如北京鑫诺律师事务所李高来律师所言,有六个关键性因素:(《百业网》)[page]

  一是,仲裁规则与国际接轨;坚持商事仲裁的国际性、民间性、独立性,保证仲裁的公正性;

  二是,严格仲裁员选聘制度;该会主任和其他工作人员不担任本会仲裁员,该会仲裁员不担任该会受理的任何案件的委托代理人;

  三是,坚持仲裁员培训;通过举办沙龙、发行刊物和专家互访等形式进行内、外部交流,不断提高仲裁员的理论水平和实践经验;

  四是,强化秘书队伍素质;该会仲裁秘书都是高学历并能熟练使用一门以上外语,平均每人每年承办案件均超过100件;

  五是,具有仲裁专业特色;北仲聚集了一大批擅长解决买卖、金融、建设争议的仲裁专家,形成了自身在这三个领域的仲裁专业特色和核心竞争力,因之这三个领域的案件一直占其受案量前三位;

  六是,提供高效优质服务;近年来北仲的案件受理量虽然以年递增30%的速度增加,但每件案件的审理周期平均不到70天。

  由上可见,仲裁机构设置地域对于仲裁事业发展的影响,只有“量”的大小而没有“质”的区别;仲裁发展的“优势”和关键性、决定性因素,是从事这项事业的“人”而不是所在“地域”!

  二、“仲裁办事机构规范化建设”阻碍了仲裁改革

  1、“规范化建设”的提出和推行。继2000年“长沙会议”将我国仲裁的发展方向“确定”为所谓“推行仲裁制度是根本、融入市场经济是关键”之后,伴随着一些仲裁官员的“二次创业论”,又出现了一个朗诵起来朗朗上口、品味起来味如嚼蜡的“三化”口号即“发展机制市场化、工作体制社会化、机构建设规范化”;再后,通过规范化建设座谈会、现场推广会、经验交流会等等一些虽然级别不高但议决权力很大的仲裁会议推介和试点示范,三句顺口溜竟然被定为我国仲裁工作的“三项基本任务”;随之,有了被委以重任的“规范化建设牵头负责人”专司“规范”;特别是经过2007年“珠海会议”及与之相匹配的一些活动,犹如“市中有老翁卖药,悬一壶于肆头”,(《后汉书·费长房传》)“规范化建设”被“悬壶于市”、几乎成了某些仲裁机构掌控者的“拯救”良方——这就是所谓“仲裁办事机构规范化建设”得以提出和推行的大致由来和经过。

  2、“规范化建设”的实质内容及其危害。所谓“规范”,是指标准、法式,如语言标准、技术标准、道德标准等等;同时还有模范、典范之意,如可供人们参照、学习的样板、榜样等等;由此,就人们的某一行为及其所要达到的目的来说,笔者认为,可以对“规范”给出这样的定义:无法精准定量、非经具体规定而是通过实践形成并具有样板示范作用、由特定群体所确立的行为标准,是为“规范”。所谓“化”,从逻辑上看是一个过程,从汉语言的角度讲将“化”置于“规范”之后就是动词,具有“推动”和“推行”之意。综上可见,对于仲裁机构,“规范”并没有什么错,“化”也没有什么问题,关键是要看具体操作的人以什么为“规范”、怎么样去“化”。如果以仲裁法律和党中央、国务院的相关规定为依据,切合实际地摸索出一套机构建设的经验和模式,则不但无可厚非、而且可称其道;但如果与此相背离,那就是假“规范”之名、行违法之实了!非常不幸的是,被一些兼职或者支持兼职的仲裁官员不遗余力地推行的“仲裁机构规范化建设”所表现出来的实质内容及其危害,则恰恰就是假“规范”之名而行违法之实!对此,笔者根据能够见到的一些“意见”、“方案”和推行、试点等情况,从两个方面作一些简单的概括和分析:

  ①“规范化建设”的实质内容,主要有四:

  一是,实行“参照公务员法管理”的体制,说这种体制“最适合设区的市仲裁机构的发展”;(珠海会议《关于其他设区的市仲裁机构发展工作意见》,《中国仲裁网》)这一主张的关键,在于变相恢复行政性仲裁;但这与党中央、国务院的相关规定明显相背,是公然与中组部、人事部《关于印发〈关于事业单位参照公务员法管理工作有关问题的意见〉的通知》(组通字〔2006〕27号)的有关规定叫板;

  二是,在全国所有其他设区的市设立仲裁机构,说这就是“加强对仲裁办事机构的规范化建设”;(同上)这一主张的核心,是按照行政区划重新建立行政化的仲裁机构;这与《仲裁法》的法意表述和国务院的相关规定全然相背,是对法律特定用语“可以”的肆意曲解;

  三是,仲裁机构在所在市的所有管辖县、市、区及重点行业中设立分支机构,说这是“仲裁机构发展的重要组成部分”;(同上)这一主张的要害,是“层层设立”仲裁机构;这不但公然违反“不按行政区划层层设立”的法律规定,也完全背离仲裁事业发展的实际需要;

  四是,国家机关官员在仲裁机构兼职接任,说官员在仲裁机构兼职“是仲裁机构规范化建设的问题”;(某兼职官员文章,《中国仲裁网》)这一主张的潜在目的,是让国家机关官员在仲裁机构兼职接任的违法行为合法化!这明显违反党和国家关于公务员管理的相关规定。

  ②“规范化建设”的危害,是导致三多一难、四个恶果:

  一是,仲裁机构(包括分支机构)越来越多,其恶果是仲裁机构无限膨胀而很多机构难乎为继;

  二是,仲裁机构的兼职接任官员越来越多,其恶果是国家机关官员互相攀比、争相在仲裁机构兼职接任;

  三是,仲裁机构的工作人员越来越多,其恶果是很多仲裁机构的工作岗位被一些并无仲裁工作专长的人占据而急需人才很难进入;

  四是,仲裁改革越来越难,其恶果是放任了兼职接任等“利益集团”的形成、造成了对仲裁改革理论认知上的混乱。

  3、“规范化建设”阻碍了仲裁改革。这个问题不用进行论证而只讲一个实例,就完全可以说明。——设在某省会市的仲裁委换届,市人事编制部门在研究拟定并向市委、市政府汇报该机构的编制时,市委、市政府主要领导明确指示:要按照《仲裁法》和中央有关规定,政府法制部门和仲裁机构分设,政府法制部门负责人不得兼任仲裁机构负责人;但兼职掌控仲裁机构的法制部门负责人则以“仲裁办事机构规范化建设”、特别是这个“规范化建设”是“上面推行”为由,“有效”地阻止了市委、市政府主要领导关于政、仲分设和不得兼职决定的执行,结果是政仲依然一体、兼职者照样兼职。——正确决定难以执行,而违法行为却肆无忌惮地照样延续,“仲裁办事机构规范化建设”阻碍仲裁改革的危害性由此可见一斑![page]

  4、仲裁机构建设不能违背《仲裁法》和国务院的相关规定。任何背离《仲裁法》和中央政府相关规定的所谓“规范化建设”,只能使仲裁机构更加不规范而且只会引起混乱;因此,仲裁机构建设决不能违背《仲裁法》和中央政府的相关规定。搞好仲裁机构建设的根本和关键,在于有一个基本的标准和尺度;这个标准和尺度,主要有两条:第一,必须符合《仲裁法》和中央政府的相关规定;第二,不得突破《仲裁法》关于“不按行政区划层层设立”和《公务员法》等法律有关禁止兼职规定的底线;只有坚持这两条,才能实现真正的“规范化”,否则就是不规范或人为制造麻烦甚至混乱。《仲裁法》和国务院关于重新组建仲裁机构的相关文件,对仲裁机构的设置地域、人员构成和如何换届,仲裁机构重新组建工作的责任部门和组建程序,以及仲裁机构之间及其与行政机关的关系等等问题,都做了明确具体的规定;这些规定,就是对仲裁机构建设最大的“规范”;认真执行这些规定,就是最好的“规范化”。(兰州市人事争议仲裁委员会·罗应龙)

  中国仲裁网

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