浅议建立中国的体育仲裁制度- 刘顺律师

仲裁是解决纠纷的一种方式，在时下讲究社会纠纷的多元解决机制的背景下，仲载以其独具的专业性、迅捷性、灵活性和裁决的有效性等特点被越来越多的人所认可和接受。同时，也因近年来国内对市民社会及市民社会与国家政治关系研究的兴起，国内的市民社会意识已日渐形成，而仲裁的民间性正是迎合了市民社会自治的基本诉求。为了适应这种需求,我国分别设置了民商事仲载、劳动仲裁和人事仲裁，但是在体育领域内尚无系统的仲裁制度及有规律的仲裁实践。
一、我国体育纠纷解决机制的现状及构建体育仲裁制度的意义
（一）我国体育纠纷解决机制的现状分析
由于我国没有统一解决体育纠纷的仲裁机制，对体育纠纷行使裁决权的机构，主要分散设置在各单项体育协会，由各单项体育协会制定规则并具体实施,这种仲裁方式既不成系统，也不协调统一。目前，体育争议基本由协会内部解决，司法几乎没有介入，从而形成了各自为政、缺乏透明的体育纠纷解决态势，解决体育纠纷时应当遵循的“公开、公平、公正”原则未能得到很好地贯彻和维护,有的甚至还违背了基本的法治精神。以中国足协仲裁机构的设立为例，从《中国足协章程》中了解到，其内部仲裁机构，依权限从低到高分为纪律委员会、诉讼委员会和常务委员会。纪律委员会设置：“本委员会是中国足球协会在比赛中的纪律权威机构，由一名主任，若干名副主任和委员组成；主任、副主任、委员人选由中国足球协会常务委员会确定。”诉讼委员会设置：“本委员会是中国足球协会在诉讼方面的权威机构，由一名主任、若干名副主任和委员组成。”常务委员会设置：“本常务委员会是中国足球协会在诉讼上具有最终裁决权的机构，组成由主席、专职副主席、副主席、秘书长、司库组成。”从以上规定中发现，中国足协自设了以上三个类似仲裁机构的委员会来处理与中国足协有关的一切争议，并以章程规定来排斥司法介入。这种规定明显排除了会员等主体的救济权利，破坏了国家司法制度的完整性和权威性，与依法治国的基本方略是背道而驰。
现有体育纠纷解决机制的解决方式，大多采用自行和解、体育组织内部解决、行政部门调解等方式解决，与国际上的体育纠纷解决机制相比还有相当大的差距，表现为自设内部程序的最高效力、体育组织的权力与相对人的权利失衡、缺乏程序保障、规则内容模糊等[1]，各个单项体育协会既当运动员又做裁判员的不合理现象。
此外，由各单项协会建立的仲裁委员会不可能管辖到所有的体育争议，比如在全国综合性运动会上发生的各种体育争议。如果将这些争议交由仲裁机构解决，将是符合国内和国际仲裁制度发展趋势的。
（二）构建体育仲裁制度的意义
1、对于完善国家的法制体系具有重要意义　
1995年颁行的《体育法》就是填补了我国在体育领域立法的一项空白。为完善《体育法》的配套立法，要力争建立起以宪法为根据,《体育法》为龙头，行政法规为骨干，地方立法和部门规章为依托的健全的体育法规体系。根据《体育法》第33条的规定:“在竞技体育活动中发生纠纷，由体育仲裁机构负责调解、仲裁。体育仲裁机构的设立办法和仲裁范围由国务院另行规定。”可见体育仲裁法律制度的建立是《体育法》很重要的配套立法。因此，构建中国体育仲裁制度,也是中国法制建设的需要。
2、体育纠纷的专业性与特殊性决定了需要体育仲裁机制
体育纠纷具有专业性和技术性强的特点，比如象兴奋剂问题、运动员资格问题、转会问题等就属体育领域内所特有的问题。法官不可能都是体育专家，再加上由于机构性质、裁判方式的不同以及对体育纠纷的不同理解，法院和体育组织在对待解决体育纠纷的观点上往往大相径庭。另外，竞技体育的突出特点就是时间性，必须在一个特定的短暂时间内完成，时间截止时，竞技活动即宣告结束，运动员或其他参与人的权利再无恢复的可能，而其他民事活动则不具备这种特性。因此，法院按正当程序进行的裁决，也可能被沦为“迟来的正义” ，国家将大量的体育纠纷交由法院来审理也是不现实的。
3、体育的国际化要求我们与国际惯例接轨　
国际上体育纠纷的增多，使很多运动员包括一些世界著名运动员，都因禁用药物、参赛资格等方面的问题诉诸当地法院，而被告则是有关国际和国家的体育组织，这给国际奥委会的工作带来了很大的被动。为此，在国际上，国际体育组织及一些国家纷纷建立了解决体育纠纷的仲裁制度。国际奥委会于1984年成立了国际体育仲裁法庭，许多国家也都根据本国的具体情况，建立了符合本国国情的体育仲裁制度。中国的竞技体育运动既要符合国际奥委会的规定，又要与世界大多国家的做法保持一致，这样才能使中国的竞技体育更好地融入奥林匹克大家庭，以适应竞技体育全球化的要求。
二、建立体育仲裁的法律依据及其性质
（一）建立体育仲裁的法律依据
我国要建立较为完善的体育仲裁制度，首先需要一个专门的体育仲裁立法，规定哪些争议可以提交仲裁，在什么情况下不能提交裁决，尽可能详细规定不同性质的体育争议提交仲裁的条件，《体育法》是体育仲裁立法的直接依据。《体育法》作为调整体育法律关系的基本法律为各项体育活动及其制度提供了基本的法律依据，对体育仲裁更是以明确的专门条款予以规定。《体育法》第三十三条规定:“在竞技体育活动中发生纠纷,由体育仲裁机构负责调解、仲裁。体育机构的设立办法和仲裁范围由国务院另行规定。”该条款中关于仲裁范围的界定在《中华人民共和国体育法释义》中给出如下解释：“关于体育仲裁的范围。本条规定体育纠纷是指因禁用药物、运动员流动、参赛资格等体育专业纠纷；……本条规定的体育纠纷不包括赛场上的具体技术争议和其他一般性纠纷,该类纠纷由临场裁判及临时设立的仲裁委员会负责管理。”这条规定不仅明确设置了解决竞技体育纠纷的仲裁方式，而且区分出《体育法》中的仲裁机构不同于体育赛事中临时设立的仲裁委员会。《体育法》在尚没有体育仲裁实践之前根据需要进行了超前的创设，它以国家法律的方式为体育仲裁立法提供了最直接的法律依据，从而使得体育仲裁立法工作有法可依。此外，2004年3月1日起施行的《反兴奋剂条例》第46条，运动员违反本条例规定的，由有关体育社会团体、运动员管理单位、竞赛组织者作出取消参赛资格、取消比赛成绩或者禁赛的处理。运动员因受到前款规定的处理不服的,可以向体育仲裁机构申请仲裁。这一规定再次的确定了体育仲裁可以作为体育纠纷的有效解决方式。[page]
在这里值得一提的是，《立法法》第八条第九款规定:“下列事项只能制定法律：诉讼和仲裁制度。”可见由《体育法》33条规定的由国务院制定体育仲裁条例，不符合《立法法》的精神和规定。笔者认为我国的体育仲裁应由全国人大常委会制定《体育仲裁法》。仲裁制度虽然不是严格意义上的司法制度，但却是一种具有准司法性质的制度[2]，其制定的好坏直接影响着体育法律关系当事人的重大权利义务。以行政法规的立法形式来规定体育仲裁，势必给人们造成行政权可以干预司法权的印象，会构成对我国现行宪政体制和司法制度的一大挑战，不利于社会主义法治国家的建设。
（二）体育仲裁的性质
体育仲裁是指一种解决体育行业纠纷的法律制度，在这个制度的框架内，有关争端的双方当事人自愿或强制将纠纷提交具有独立地位的体育仲裁机构解决，体育仲裁机构组成仲裁庭，依照法律（包括程序法和实体法），根据事实，进行审理后，做出对双方当事人均有拘束力的终局裁决。
在我国原有的各个体育协会、组织解决体育纠纷体系中，行政机制是主要类型。从目前的体育仲裁实践来看，无论是国际体育仲裁机构，例如国际奥委会建立的体育仲裁院，还是各国国内的体育仲裁机构，都是一种民间性的体育行业纠纷解决机构，不具有官方性[3]。此外，体育实践清楚地说明，体育仲裁条款往往是体育组织在其组织章程中就已经规定好了的，而运动员（队）与体育组织签订的许可合同中都有规定运动员（队）有遵守体育组织章程的义务。这样就无形中剥夺了运动员（队）等签订仲裁协议的自治性，更是直接排除了人民法院的司法审查权，这会使相关当事人的重大权利缺乏完整、有效的保障。因此，遵循国际普遍实践以及保障体育关系当事人的权益，我国的体育仲裁制度应定位于民间仲裁性质，坚持当事人自愿原则，实行协议仲裁、或裁或审和一裁终局的原则[4]。
三、建立中国体育仲裁制度的几个问题
在建立不隶属于任何中国单项体育协会的“中国体育仲裁委员会”，受仲裁委员会指导的前提下，对其运作有以下几点想法：
（一）体育仲裁的适用范围
体育争议能否提起体育仲裁, 必须符合以下条件：必须是在竞技体育活动中发生的争议；该争议必须具有可仲裁性；必须有仲裁协议或属于强制仲裁的范围。笔者认为中国体育仲裁的受案范围是：与竞技体育运动有关的一切纠纷，如，运动员的注册、流动、转会等身份争议、参赛资格争议、纪律处罚争议、体育合同争议等。
当然,体育仲裁并不是解决体育纠纷的万能钥匙，因为仲裁范围不能任意扩大，而且并非所有纠纷都必须通过体育仲裁才能解决。有的体育活动并不能进行体育仲裁，如，裁判员的临场裁判争议，任何一项竞技比赛都必须有裁判员作出裁判, 而裁判员的临场裁判最容易引起争议。但是, 对裁判员的临场判罚等技术性争议不适用仲裁是国际惯例, 是国际体育比赛中的普遍规定。裁判员在比赛中可能会出现一些错判、漏判甚至反判，这是一个无法规避的现实，是一个所有体育比赛参加者必须接受的现实。即使对裁判的判罚有争议，也不允许司法或仲裁介入。否则，裁判员为了避免被诉，势必会在作出裁判前都要仔细斟酌。这样做，体育运动的秩序将会出现混乱，而竞技体育也会失去其自身的魅力，除非负责处理该事项的人员有明显违反法律法规的行为[5]。此外，在我国有些体育协会的管理活动比较复杂，他们在进行协会内部管理的同时，也承担着部分的国家行政管理职能，因而，他们在日常管理过程中出现的争议, 则应区分其管理性质，如果其管理行为的性质属于行政管理职能过程中产生的争议，尽管发生在竞技体育活动中，也不适用体育仲裁。如果属于因协会内部的管理而引起的争议，则应当允许申请体育仲裁。
（二）建立区分强制仲裁与自愿仲裁的体育仲裁
《中华人民共和国体育法》第三十三条“在竞技体育活动中发生的纠纷,由体育仲裁机构负责调解，仲裁。体育仲裁机构的设立办法和仲裁范围由国务院另行规定”。随着对该条款的正确解读及现代体育纠纷内容与内涵的不断扩张，适用单一的强制仲裁方式并非最佳选择，我国体育仲裁制度的建立应采用强制与自愿的二元价值选择模式，即根据纠纷性质部分采用强制仲裁,部分采用协议仲裁或自愿仲裁模式[6]。
1、适用强制仲裁的常见纠纷类型
因体育组织、运动人才注册和运动人才流动、转会发生的纠纷,因选拔和确定参加体育竞赛的运动队、运动员发生的纠纷，因对使用禁用药物和方法行为的认定和对处罚不服发生的纠纷，因对违反体育竞赛纪律、规程和体育组织管理规范行为的认定和处罚或对其他处理决定不服发生的纠纷，因违反规定或协议改变竞赛时间、地点和其他条件发生的纠纷，因体育竞赛报酬、奖励和其他收益的分配或使用发生的纠纷等。
2、适用自愿仲裁的常见纠纷类型
适用自愿纠纷主要是指因体育经济活动引起的纠纷，一般应包括：设立或撤换广告的纠纷；广告中使用比赛或体育组织标志、名称的纠纷；因广告条件或效果引起的纠纷；体育赞助纠纷；体育电视转播权纠纷；体育经纪活动纠纷；体育保险纠纷。这些纠纷从性质上讲主要是一种合同纠纷，根据合同自由原则，对于因合同引起的纠纷采取何种方式解决由合同双方自主决定。在地位形式平等的前提下,实际上取决于合同双方的博弈及各种纠纷解决方式的竞争，选择仲裁方式解决纠纷也是可能的结果之一，但无法排除选择其他方式的可能性。因此应当坚持自愿仲裁或协议仲裁原则，而不宜采用强制仲裁的模式。
（三）仲裁机制设计
由于体育纠纷的专业性、技术性,以及涉及的竞赛规则的国际统一性,决定了体育纠纷的处理必定是一个有着较强专业技术性和行业相对封闭性的特殊事项，再加上体育组织的权威地位和自律作用，所以解决体育纠纷分为两个步骤进行：
首先，单项体育协会在法律规定的范围内先行内部解决。各单项体育协会有权制定自己的内部规则，包括组织章程，为解决体育纠纷，一般都设有解决纠纷的组织。尽管体育组织内部的纠纷解决部门所解决纠纷的结果并非具有终局的效力，但在积极化解矛盾，力争将纠纷消灭在萌芽状态方面具有重要的意义。所以将单项体育协会的内部解决作为仲裁的前置程序。具体的做法有先行调解、内部听证、内部裁决等，这一方式有利于维护体育规则的统一，有效地维护体育界的影响和权威[7]；[page]
其次，经单项体育协会内部机制解决后仍有不服的，对于自愿仲裁事项，由于这一部分主要是因体育经济活动引起的纠纷，所以采取或裁或审制，即当事人对解决这一部分体育纠纷具有选择仲裁或诉讼的自主权，一旦达成了体育仲裁协议，即排除了法院对有关争议的管辖权而只能向体育仲裁委员会申请仲裁。但是，对于体育技术纠纷、有关资格引起的纠纷等属于强制仲裁的事项，由于其性质及其规则的专业性要求，适用仲裁前置程序，这样，如果由各方面专家组成仲裁机构对此进行调查和审理，不仅可以保证办案质量，还可以提高工作效率，减轻法院负担。例如运动员参赛资格问题，法院不会先行介入；但如果体育组织违背了自己的规则并且当事人已用尽仲裁救济方式时,法院可能介入。对于体育组织内部管理纠纷(劳动权益纠纷除外)，主要涉及体育组织内部选举、任职、机构设置、工作程序等有关纠纷，对这类纠纷在“用尽内部救济方式”原则前提下进行仲裁后，一般不宜由司法介入。通过这种解决机制，可以保持司法介入体育纠纷的可能性。
（四）以《仲裁法》为依据设计体育仲裁程序规则
《仲裁法》是我国统一仲裁制度、全面调整仲裁关系的法典，全国人大常委会在《仲裁法》出台后仅一年，即在同一立法位阶的《体育法》中再次使用“仲裁”这一法律概念，我们没有理由不将其与《仲裁法》中的仲裁理解为同一涵义[8]。既然体育仲裁同样是国家法律规定的仲裁方式，就必然离不开仲裁法典的统一规制。同时，设立这种民间性的体育仲裁，必然要接受调整民间仲裁关系的《仲裁法》的总体规制。可见,《仲裁法》对建立体育仲裁制度具有行业或专业法律方面的指导意义。建立体育仲裁制度的内容设计,必须在整体上服从《仲裁法》的基本精神,反映仲裁的本质特征而不能与之相冲突、相背离。建立相对独立的体育仲裁制度，只是在依据《仲裁法》基本原则和一般规定的基础上再根据体育的特殊需要进行具体地延伸或变通，如，体育仲裁委员会的组建、其财政开支、体育仲裁员的选任等。离开了《仲裁法》的依据和指导,体育仲裁就不能成为具有严格仲裁法律意义上仲裁。因此，笔者认为以《仲裁法》为依据设计体育仲裁制度的程序规则。
综上所述，构建体育争议的仲裁解决机制是为了创造一个健康、有序的体育运动的发展环境。随着我国竞技体育运动中体育争议的日益增多，由于体育协会的特殊地位以及缺乏法律授权，由其自身设立的所谓诉讼委员会解决体育纠纷也是不符合程序公正和程序理性的。因此，在我国统一的法律制度下，从我国的体育实践出发，充分尊重体育仲裁个性的基础上，借鉴国际体育仲裁制度，构建与国际体育接轨、反映体育专业特点、适合中国国情的的体育仲裁制度，运用仲裁手段解决日益增多的各类体育争议,是当前我国体育法制建设迫在眉睫的重要任务之一。