我国仲裁机构的发展定位探讨——兼谈仲裁机构的“国际化”新视野

　　随着现行的《中华人民共和国仲裁法》于1995年正式实施，我国新的仲裁机构的组建和发展已经走过了十多年的快速发展历程，一些新问题和深层次的问题逐渐暴露出来。最近一段时期，我国仲裁界的业内人士对仲裁机构的管理和定位产生了一些分歧和争论，出现了“民间化”和“行政事业化”的不同观点，并且引起了广泛关注。

　　一、分歧与争论的对象界定

　　如何看待本文提到的上述分歧和争论呢？在分析和讨论这一问题之前，首先有必要对分歧和争论的对象加以澄清和界定，以便防止问题的扩大化，尤其是防止和避免外界对有关问题的误解。

　　为了界定和澄清分歧意见的本质，我们有必要从以下几个方面入手，先把问题说准、说清楚，然后再作讨论和评论。

　　（一）临时仲裁与机构仲裁

　　众所周知，从仲裁的产生发展和现状来看，仲裁被分为了临时仲裁和机构仲裁两种不同的方式。而在我国现有的法律体制和语境下，仲裁机构这个概念主要是相对机构仲裁而言的，临时仲裁一般不涉及仲裁机构方面的问题和争论。也就是说，关于仲裁机构的讨论和争论，只应限定在机构仲裁方式之中。

　　（二）仲裁与仲裁机构的定性和定位

　　仲裁本身与仲裁机构是两个不同的概念。仲裁本身的定位和定性从法律、学理和实际工作中不存在过多的争议和分歧。因此，本文上述提到的分歧与争论也只涉及到了仲裁机构的定性和地位。这正是我们讨论问题和避免问题扩大化的一个重要前提。

　　（三）仲裁机构的不同涵义

　　在机构仲裁方式之下，仲裁机构的含义实际上包含了三种不同的机构，即仲裁庭、仲裁委员会（也有称为“仲裁院”或“仲裁中心”）、仲裁委员会的下设办事机构（即秘书处或办公室）。

　　谈到仲裁机构的管理或者定性定位问题的时候，对以上三种机构必须区分对待，不能也无法笼统地谈论和争论。这也是我们讨论问题和防止问题混淆或扩大化的又一前提。

　　从三种不同性质的机构设置来看，首先，“仲裁庭”这一机构的法律地位和性质是没有争议的。其次，“仲裁委员会”本身的人员组成、法律地位、运作机制等也是比较清楚，没有太多争论和分歧的余地。而问题和分歧主要出在了“仲裁委员会的下设办事机构”的人事、财务、分配制度方面。这才是本文关注的问题所在。也就是说，我国目前所谓仲裁机构管理方面的分歧或争论，实际上只是仲裁委员会下设办事机构人、财、物的管理定位问题。因此，这个问题从某种意义上讲，并不是仲裁制度本身的问题，也不能笼统地说是仲裁机构的定性问题，而只是仲裁委员会下设办事机构专职人员的人事分配机制等问题。

　　二、两种不同主张和模式的对比

　　（一）“行政事业化”

　　以下五个指标或考察点是反映仲裁机构管理定位的重要因素。现行的“行政事业化”模式的考察指标特征如下：

　　1.从仲裁机构的发起设立来看，仲裁机构的设立完全由政府部门出资和出面并按一定的行政区划组建，并在该行政区划地域内独家设立和运营。

　　2.从仲裁机构的专职人员身份定位来看，仲裁委员会的主要负责人和秘书处各处室人员实行公务员编制或事业单位编制管理。

　　3.从仲裁员的聘任来看，存在大量“驻会仲裁员”和“公职仲裁员”。所谓“驻会仲裁员”是指仲裁机构中的专职人员大多被自己的机构聘为仲裁员，他们除掌管本机构行政事务外，还在自己的机构大量办案并在工资收入之外领取计件办案酬金，俗称“驻会仲裁员”；所谓“公职仲裁员”则是指具有在职政府官员（公务员）身份的人员被聘为仲裁员办案并领取计件办案酬金。

　　4.从仲裁机构与仲裁庭的关系来看，仲裁委员会秘书处为仲裁庭指派专专职的仲裁秘书，并包办和主导案件审理过程中当事人之间的文书传递、送达、时间安排、开庭组织等一系列办案行政事务，而仲裁庭则缺乏办案行政事务方面的自主权和主动性。

　　5.从仲裁收费和开支模式来看，由仲裁机构统一对当事人进行计件收费，该收费中一部分按计件方式支付仲裁员报酬，但仲裁员的报酬十分低廉。剩余的收费则按“收支两条线”或“自收自支”原则归仲裁机构支配。

　　（二）“民间化”

　　目前国内提出的“民间化”模式的考察指标特征如下：

　　1.从仲裁机构的发起设立来看，希望将现有仲裁机构改制为社团法人，不设任何行政主管，与政府和行政机关彻底脱钩。但该主张并不希望打破本机构在特定行政区划地域内独家设立和运营局面。

　　2.从仲裁机构的专职人员身份定位来看，希望将仲裁机构的专职工作人员的身份非公务员化，不再由政府或行政机关直接任免。具体的资产、人事、分配制度参照国有独立法人的治理机制运行。

　　3.从仲裁员的聘任来看，该主张希望减少“公职仲裁员”人数，但尚未明确提出废除行政化色彩很浓的“驻会仲裁员”和“公职仲裁员”。

　　4.从仲裁机构与仲裁庭的关系来看，该主张与上述“行政事业化”模式相比尚没有本质改变。

　　5.从仲裁收费和开支模式来看，仍由仲裁机构统一对当事人进行计件收费，该收费中一部分按计件方式支付仲裁员报酬，仲裁员的报酬有所提高，但与“行政事业化”模式没有实质改变。剩余的收费则完全由仲裁机构自己支配，废除所谓的“收支两条线”或“自收自支”。

　　三、“国际化”的新视野

　　现代意义的仲裁制度是舶来品。随着中国经济的高速发展和全球经济一体化进程加快，上述“行政事业化”、“民间化”均属于我国经济和仲裁发展转轨过渡期的不规范产物。中国仲裁机构未来发展的新思路应该是“国际化”的选择。

　　为了避免误导和误解，此处的“国际化”论述首先需要澄清两个问题：第一，各机构在办案程序方面制订或推行的仲裁规则的国际化并不等于此处所讲的仲裁机构本身的国际化。也就是说，仲裁规则的国际化与仲裁机构的国际化是两个不同性质和不同角度的问题；第二，“国际化”与所谓的“本土化”和“中国特色”不存在必然的对立，即讲“国际化”并不是排斥或否定“本土化”和“中国特色”。“本土化”和“中国特色”是一个更加严肃和复杂的命题，需要长期认真的实践和总结。[page]

　　“国际化”模式的考察指标特征如下：

　　（一）仲裁机构的设立

　　1.香港模式：商界和政府出资设立；财政自给自足；非盈利担保公司。

　　2.法国模式：商会组建；注册登记；自由竞争。

　　（二）仲裁机构人员的身份定位

　　国外的仲裁委员会（仲裁中心）的组成人员及负责人按章程产生，全部兼职，无工资报酬，实行资格聘任制。仲裁委员会秘书处工作人员实行全员合约聘用制。

　　（三）仲裁员的聘任

　　目前的研究尚未发现国外仲裁机构有所谓“驻会仲裁员”和“公职仲裁员”。从我国现有情况来看，“驻会仲裁员”不仅涉及仲裁机构自身的中立性，而且涉及到“驻会仲裁员”与普通仲裁员（即“非驻会仲裁员”）的平等关系问题。“公职仲裁员”则是一个更为敏感的话题。一方面大量“公职仲裁员”的存在，的确成为国内外当事人质疑我国仲裁机构与政府机关和行政官员关联色彩的重要口实；另一方面，我国《公务员法》第四十二条已明确规定：“公务员因工作需要在机关外兼职，应当经有关机关批准，并不得领取兼职报酬。”目前国家早已明文规定党政机关干部不得担任兼职律师，最高人民法院也专门明确下文规定在职法官不得兼任仲裁员。因此，“公职仲裁员”作法不仅明显违反我国《公务员法》，而且与党和国家的党风廉正建设大政方针相背离。

　　（四）仲裁机构与仲裁庭的关系

　　1.香港模式：作为仲裁机构的香港国际仲裁中心只负责协助组建案件仲裁庭（即仲裁员人数的确定和仲裁员的指定）以及对仲裁管辖异议的决定。机构本身不参与任何案件的办理，也不负责为仲裁庭提供办案秘书人员和文件资料的送达、传递服务。仲裁机构一旦协助组成仲裁庭后，案件全部由仲裁庭组织审理，通常首席仲裁员或独任仲裁员组织当事人直接传递仲裁法律文书并兼作类似国内仲裁庭秘书的工作。

　　2.法国模式：以国际商会仲裁院为例，与香港国际仲裁中心有所不同。仲裁院除了负责协助组建案件仲裁庭（即仲裁员人数的确定和仲裁员的指定）以及对仲裁管辖异议的决定外，秘书处还要为每个案件配备专案秘书，协助仲裁庭和当事人传递仲裁法律文书，安排开庭，负责核阅裁决书等案件全程的事务性服务工作。

　　（五）仲裁收费和开支模式

　　1.香港国际仲裁中心（HKIAC）模式：机构本身只收取决定仲裁员人数和指定仲裁员的费用4000港币和开庭场地租金；其余的费用和仲裁庭全体仲裁员的报酬，由仲裁庭和仲裁员与当事人协商，并大多采用“计时收费”的方式收费。仲裁员个人的报酬所得依法交纳所得税。

　　2.法国国际商会仲裁院（ICCICA）模式：由仲裁院作为机构本身按案件的标的统一进行计件收费，然后按机构成本和仲裁员报酬进行分配。例如，根据现行收费标准，标的为100万美元的案件共计收取仲裁费为49175美元，其中16800美元为国际商会仲裁院办案成本开支，剩余32375美元作为全体仲裁员或独任仲裁员的报酬。

　　我国应借鉴国外“小机构大服务”的做法，即淡化和弱化仲裁机构自身的利益诉求，强化为仲裁员和当事人的服务意识。真正以仲裁员的高水平、高效廉洁、仲裁机构的独立公正、现代营销理念、仲裁法律适用的灵活性等吸引当事人和办好仲裁机构，而不是凭借垄断经营、“公职仲裁员”、压低仲裁员报酬等低级竞争手段维持机构利益的最大化。（来源：《北京仲裁》）

　　深圳大学法学院教授·黄亚英