略论我国环境纠纷仲裁机制的构建

【摘要】本文通过对我国现行环境法律制度的考量和对在我国建立环境纠纷仲裁制度的可行性分析，以此来揭示出我国的环境纠纷仲裁制度在立法上的空白，进而来探求和构建我国的环境纠纷仲裁制度。
【关键词】环境纠纷；解决方式；仲裁机制；对策
【写作年份】2010年


【正文】

　　【正文】

　　随着我国环境问题的日益增多，人们环境观念的日益增强，基于环境关系的环境利益纠纷也在逐步增多。要妥善处理这些纠纷，维护社会和谐，就需要完善的纠纷解决机制与之适应。而我国目前环境纠纷的解决机制却还差距甚远，制度还极不完善。环境法是一门新兴的学科，还远不能达到诸如民法刑法等传统部门法那样的高度，因而笔者认为可以考虑借鉴诸如仲裁机制那样比较成熟的法律制度，比如仲裁制度，来为环境法所用，加快环境法制的成熟。

　　一、我国环境仲裁机制的缺位

　　环境纠纷仲裁就是由环境纠纷当事人预先约定或事后达成仲裁协议，将纠纷提交双方选定的仲裁机构，由其来做出有约束力的仲裁裁决，由纠纷双方来服从和执行，从而来解决双方环境纠纷的程序。作为环境保护方面的基本法，我国的环境保护法在环境仲裁方面还是一片空白，与西方发达国家相比还有很大差距。

　　（一）我国现行法律对环境仲裁规制的空白

　　纵观我国现行关于环境方面的法律法规和相关制度，对于环境纠纷解决方式，不外乎有三种：和解，调节和诉讼。而仲裁作为一种及时公正而又有效率的纠纷解决方式，在应对有关环境问题的纠纷方面，只有涉外海事纠纷有所涉及，显得很苍白。

　　《中华人民共和国环境保护法》第四十一条第二款规定：“赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理，当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。”该条是现行立法关于环境纠纷的行政调解和诉讼的解决方式。此外，加上当事人的自行和解，我国目前普遍的，较为成熟的环境纠纷解决方式也只此三种。

　　在环境仲裁方面，我国的法律规制只在涉外海事方面有所涉及。根据《中国海事仲裁委员会仲裁规则》的规定：“关于海洋环境污染损害的争议，由该海事仲裁委员会以仲裁的方式解决。”该条是我国在涉外环境纠纷方面的仲裁规定，也是我国现行法律对环境仲裁的唯一规定。

　　仲裁作为现行社会纠纷解决ADR方式(Alternative Dispute Resolution——替代审判的纠纷解决方式)中一种重要的纠纷解决机制，在解决当事人之间的权利义务关系，定纷止争，维护社会和谐方面发挥着无可替代的作用。然而针对现代社会出现的越来越多的环境问题和环境纠纷，我国的仲裁却显得苍白无力。


（二）国际环境仲裁制度对我国的借鉴

　　反观现行国际上的环境纠纷解决机制，环境仲裁无疑占据着重要的地位，其制度也相对比较成熟，有许多值得我们学习和借鉴的地方。

　　现今，环境仲裁在很多国家都得到了长足的发展，已成为环境纠纷解决中一种相当普遍和重要的方式。环境纠纷仲裁也已作为一项法律制度在许多国家得到了确立。为了克服和解，诉讼和调解在解决环境纠纷方面的缺陷（针对此三种纠纷解决机制的弊端，已有不少的学者对此也做过比较和研究，笔者在此不再详述。），当代世界各国特别是西方发达国家在环境仲裁方面均给予了不同程度的重视。

　　日本早在1970年就颁布了《公害纠纷处理法》，明确规定了对《公害对策基本法》（1967年）中规定的典型公害引起的纠纷进行仲裁的解决方式。[1] 巴西为在2001年10月成立了首家民间组织性质的环境仲裁院，“以其给环境争端提供一个快捷方便的解决手段。”[2] 而俄罗斯也在其2002年颁布的《联邦环境保护法》第78条中明确规定：“违反环境保护法规造成的环境损害的赔偿，自愿进行或根据仲裁法院的判决进行”。在美国，环境仲裁也是法定的纠纷解决机制。根据1925年通过的《统一仲裁法》，当事人可以约定仲裁协议来进行环境仲裁。[3] 经过了八十多年的发展，包括仲裁方式在内的各种ADR环境纠纷解决机制在美国已经相当成熟。

　　此外，在国际环境争端方面，仲裁也在发挥着重要的作用，成为了解决纠纷的重要途径之一。1973年的《国际防止船舶造成污染公约》和1985年的《维也纳保护臭氧层公约》等国际公约也都规定了国际环境争端仲裁的相关条款。[4]

　　由此可见，与国际环境仲裁的规范化和制度化相比，我国的环境仲裁不管是在立法上，还是在实践上，都相差甚远，还需要很长的路要走。

　　二、建立我国环境纠纷仲裁机制的紧迫性

　　“历史发展到今天，一种新的压迫——来自环境的压迫降临到人类的头上。这给人类的生活世界增添了一个新的领域，即环境领域。”[5] 经济的发展给人类带来了巨大的环境代价，在建立生态文明和和谐社会的呼吁下，人们的环境权意识也在逐步觉醒，对人类生存条件的要求也越来越高，现今社会出现的越来越多的环境问题和环境纠纷就是佐证。日益增多的环境纠纷也在呼吁着以法制为核心的纠纷解决机制的完善。

　　环境法作为一门新兴的学科，其相关制度还不甚完善，甚至在一些法律规定方面还存在着较大的漏洞。面对愈来愈多的环境纠纷案件，我国现行的纠纷解决机制还远不能应对。众所周知，和解由于其没有法律效力，所占的比例比较小，调解也缺乏执行力。而诉讼由于成本高，审期漫长，也不可能应对日益庞杂的环境纠纷。这就对我国环境仲裁制度的确立提出了紧迫的要求。

　　《中华人民共和国仲裁法》颁布实行至今已逾14年，十多年来的实践证明，仲裁和诉讼相比，因其具有的灵活高效、成本低廉、专业性、公平公正等优点，逐渐成为了解决争议和纠纷最重要的方式之一。它在维护社会稳定，促进经济发展，保障社会和谐方面发挥了不可替代的作用。

　　如果在我国建立了环境仲裁制度，笔者认为，至少在以下几个方面可以缓解我国环境问题和纠纷所带来的压迫。

　　首先，环境仲裁可以比较迅捷地解决争议，缓解诉讼的压力。与诉讼程序相比，仲裁的双方当事人可以不必遵循严格的诉讼程序和诉讼时效，这大大简化了争议的解决程序，缩短了解决争议的时间。同时这也将缓解环境案件对诉讼的压力，节约环境诉讼资源。 [page]

　　第二，可以节省昂贵的诉讼费用，降低当事人的争议解决成本。诉讼成本高使得许多当事人在产生纠纷后不愿诉至法院，或者采用非理智的方式解决，或者矛盾积压，最终也不利于纠纷的解决和社会和谐。而若采用仲裁的解决方式，要比进行法院诉讼所需要的成本要低得多。再加上仲裁所具有的天然的较弱的对抗性，也更容易被环境纠纷的当事人所接受。

　　第三，环境仲裁所应具有的专业性也是公平公正地解决纠纷的保障。仲裁的裁决者一般是由与所争议问题有关的本行业专业人员组成的客观中立的第三方，他们熟谙仲裁和调解技巧，熟悉相关的专业技术和法规，经验丰富。环境仲裁的专业性能够满足对相关人员环境法律、环境科学等方面专业知识的要求，能在正确判断事实的基础上作出公正、权威的仲裁，能及时有效地保护当事人的合法权益。

　　另外，环境仲裁的不公开性也能解决当事人隐私，商业秘密和经营内幕的不当公开和泄露的问题，当事人也更愿意选择该种纠纷解决方式。

　　三、构建我国环境仲裁制度的对策思考

　　（一）目前我国环境仲裁的现状

　　我国《环境保护法》第四十一条规定了环境争议的调节和诉讼的解决方式，而对于仲裁这一重要的解决方式却只字未提，这不能不说是我国环境立法方面的漏洞。由于我国的环境法起步较晚，发展程度较低，环境仲裁制度还不能像其他部门法一样成熟，仅在个别的行政法规中有所体现（《中国海事仲裁委员会仲裁规则》）。而我国的《仲裁法》也只是针对仲裁的一般规定，并没有专门的环境仲裁事项。

　　所幸的是，已有越来越多的学者在关注这个问题，对环境仲裁立法的呼声也越来越高，一些地方也在做积极的探索和尝试。

　　立法方面，1981年,武汉大学曾受有关部门的委托起草《环境纠纷仲裁条例》，并送交讨论,只是后来由于种种原因而没能实现。苏州市环保局也曾在1980年制定过《环境保护仲裁条例》，该条例也只曾试行过一段时间，但现也已废止。实践方面,重庆市环保局在1979年申请工商行政管理部门对重庆电厂拒付排污费一案进行仲裁处理的做法是我国适用环境仲裁程序的最早的尝试，具有重要的意义。之后，1981年,苏州市环保局也对苏州电容厂废水污染居民水井纠纷的案件进行过仲裁。此外，广州市环境办对其东湖公园的大量死鱼纠纷进行仲裁性协商也是我国试行环境仲裁的典型案例。

　　（二）构建我国环境仲裁的可行性

　　《中华人民共和国仲裁法》第二条规定：“平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷，可以仲裁”。而环境纠纷实质上是一种民事侵权纠纷，发生纠纷的当事人在法律上都是平等主体的公民、法人和其他组织。我国的仲裁法虽然没有对环境仲裁进行专门的规定，但是根据第二条的理解，加上对环境纠纷性质的分析，我们可以得出这样的结论：在我国构建环境纠纷的仲裁机制是可行的。

　　如上文所述，对环境纠纷进行仲裁，在迅速解决矛盾，定纷止争的同时，也节约了司法资源，公平公正地维护了当事人的合法权益，对维护社会的稳定，促进社会和谐还有重要的保障意义。

　　（三）对策分析

　　1.修改现行的环境保护法，对环境仲裁进行规定。

　　有相当多的学者认为，为了构建我国的环境仲裁制度，应该修改现行的仲裁法，而笔者则认为完全没有必要。实践证明，仲裁法在解决纠纷，分担诉讼压力方面发挥着重要的作用，在我国的法制体系中居于比较重要的地位，如果随意修改，就会破坏我国法制的统一性和权威性，不利于法制的稳定。笔者的意见是修改现行的环境保护法，对环境仲裁进行规定。

　　虽说我国的环境保护法在环境资源法领域有着基本法的地位，号称环境资源法中的“宪法”。但是，从1989年正式颁布（由1979年颁布的环境保护法（试行）发展而来）到现在还没有进行过修改。随着社会经济的发展和环境问题的日益增多，这个昔日环境资源法中的小宪法正在逐渐落伍，已远不能满足社会的发展，修改的呼声也越来越高。[6]

　　笔者建议，在修改后的环境保护法中，应该有环境仲裁的一席之地。环境保护法可以对环境仲裁机制进行概括性的规定，以此来确立我国环境仲裁的地位。

　　2.制定环境方面的仲裁条例，对环境仲裁进行具体规制。

　　除了在环境保护法上进行概括性规定外，根据环境纠纷的特性，还可以制定环境方面的仲裁条例，比如《环境仲裁办法》或者《环境仲裁条例》，来对环境仲裁进行全面的规定。可以考虑在当事人资格，仲裁协议，仲裁管辖，举证责任，仲裁程序方面进行具体的规定，以此来指导环境仲裁的具体操作。

　　3.在仲裁委员会下设立环境仲裁庭。

　　我国的《仲裁法》第10条规定，仲裁可以在直辖市和省、自治区人民政府所在地的市建立，也可以根据需要在其它设区的市设立，组建一个统一的仲裁委员会。仲裁委员会是一个常设机构，而按照现行仲裁法的规定，仲裁庭则是一种临时的案件裁决机构，其成员也具有流动性。它不是一个组织实体,没有相应的级别管辖和地域管辖。

　　因此，笔者建议，应该在现有的仲裁机构内设立临时性的环境仲裁庭，来进行环境纠纷的仲裁。环境仲裁庭要根据环境纠纷仲裁的需要, 由具备相关专业知识和法律知识的专家组成。可以考虑由环保，农业，经济和法律法律方面的专家组成环境仲裁庭，或者建立环境仲裁员的资格认证制度，以此来保证仲裁人员的素质，提高仲裁裁决的效率和公正性。

　　4.建立法院协助制度。

　　考虑到环境问题的复杂性和举证的困难度，根据仲裁的特点，可以考虑在环境仲裁方面建立当事人申请调查取证制度。对于仲裁规定由某一方当事人负责举证的事项，当事人举证有困难的，可以向法院申请代为调查取证。

　　对于环境仲裁裁决，当事人如果不执行或者不认真执行的，可以考虑由另一方当事人向人民法院提出申请，由法院强制执行。

　　此外，笔者建议，环境仲裁也应该建立起包括仲裁执行在内的法院监督制度。根据我国民诉法的有关规定，法院对仲裁的适当监督是有必要的，这并不违反我国的或裁或审制度。法院的监督可以保证环境仲裁程序的正当性和仲裁结果的公正性，也有利于环境纠纷的妥善解决。 [page]

【作者简介】
胡显伟，男，河南陕县人，云南大学法学院硕士研究生；唐琳琳，女，云南大学法学院硕士研究生。

【注释】
[1] [日]原田尚彦：《环境法》，法律出版社，1999年版，第242～243页。
[2] 戚道孟：《国际环境法》，中国方正出版社，2004年版，第160～161页。
[3] 吕忠梅：《环境法新视野》，中国政法大学出版社，2000年版，第295～296页。
[4] 戚道孟：《国际环境法》，中国方正出版社，2004年版，第160～161页。
[5] 林汉沂：《建立环境纠纷仲裁制度的构想》，载《中国环境管理》，1999年第2期，第31～32页。
[6] 林汉沂：《建立环境纠纷仲裁制度的构想》，载《中国环境管理》，1999年第2期，第31～32页。