试论仲裁机构的定位与改革

　　摘 要：在全面建设小康社会的历史进程中，仲裁是一项具有社会公益功能的社会事业，极富挑战性和探索性。我国仲裁改革需要重新认识仲裁机构的性质定位，重视仲裁的非营利性，把仲裁机构当作非营利机构来认识，比较符合我国目前的实际。仲裁机构的改革与发展应该进行理论创新，树立仲裁市场化、服务化、社会化、高效化的观念，进行仲裁政策环境、政府推动方式、战略规划机制、仲裁机构自身建设等全方位的创新。

　　关键词：仲裁机构改革 发展 创新

　　党的十六大提出了全面建设小康社会的奋斗目标，在这一伟大的历史进程中，经济建设和社会发展应该协调前进。经济建设至关重要事关全体人民的福祉和社会进步，与此同时，一定要实现经济社会协调发展才能实现全面建设小康社会的根本目标，特别是在社会事业、公共产品等方面的社会发展。仲裁是一项具有社会公益功能的事业参见王生长：《创新求实，推进中国特色社会主义仲裁事业》［载《仲载与法律》2003年第1期］，面对全面建设小康社会的新目标和新形势，我们有必要重新认识仲裁机构的性质定位，并以此为基准点进行体制改革和制度创新。

　　全面建设小康社会背景下的仲裁事业

　　目前，国民经济和社会发展计划中社会事业发展的内容和措施明显少于经济发展的内容和措施，社会事业处于“从属”的地位，这是与全面建设小康社会的要求不相适应的。2003年非典疫情就充分暴露了经济、社会不够协调发展的一面，经济建设如果忽视社会发展，社会问题就会日积月累，最终制约经济的发展，影响全面建设小康社会目标的实现。

　　仲裁作为社会事业的组成部分，在有关公共政策和区域发展政策中更是涉及甚少，乃至严重“缺位”；重视的说法也只是认为仲裁是经济发展的“软件投资”，往往出现“软件投资过软”的现象。在全面建设小康社会的进程中，发展是硬道理不能简单地等同于GDP增长是硬道理，因为发展既包括经济发展，也包括社会发展。经济发展是仲裁事业的基础，而仲裁事业的发展也可以进一步促进经济的发展。作为社会事业一部分的仲裁工作应该与经济建设协调发展，就像“两个轮子”，需要相互协调，相互配合，同步发展。“经济”轮子快一些，“仲裁”的轮子慢一些，就可能影响经济的发展，制约仲裁的发展，最终影响全面建设小康社会目标的实现。我国仲裁工作作为社会事业从总体上滞后于经济发展，按照统筹经济社会协调发展的要求必须进一步发展有中国特色的仲裁事业。如果说市场主要考虑如何把“蛋糕”做大，政府主要考虑将“蛋糕”如何公平分配，而仲裁则是调解平等市场主体之间利益差别和经济矛盾的程序，促进社会和谐安定和全面进步，保障国家意志与当事人意志的协调统一，实现“法律与程序面前人人平等”。正是从这个意义上讲，仲裁是统筹经济社会协调发展的结构性要素，是优化经济发展环境的重要方面，是一种高层次的政策取向，具有深层次的经济社会效应。因此，发展经济的同时也要注重发展仲裁，在仲裁作用发挥不充分的经济领域和行政区域中要突出仲裁作为社会发展事业的重要地位。

　　一般说来，发展中国家的仲裁事业不甚发达，这一普遍现象的存在有其必然性和合理性。我国的仲裁事业极富有挑战性，也极富有探索性，因为世界上可能没有一个国家像中国拥有这么多的仲裁机构。自1995年《中华人民共和国仲裁法》实施以来，全国已涌现出185余家仲裁机构［参见吕勇、黄志勇：《WTO 与中国仲裁机构的改革》载《仲裁与法律》2004年第1期］，形成波澜壮阔、百舸争流的发展局面。总的来说，中国仲裁事业发展是主题，前进是主流。但在仲裁法实施以来也出现了许多问题值得研究，比如仲裁发展的不均衡态势，仲裁机构受理案件类型单一化、地域性强等结构性缺陷，仲裁行业发展战略、行业管理的空白，仲裁机构的性质缺位和行政化倾向等等，都影响了我国仲裁事业的健康快速发展。在全面建设小康社会的目标确定以后，今后一个时期的仲裁工作，从宏观上讲最突出的问题是仲裁能不能适应全面建设小康社会的要求和需要，并以此谋求中国特色仲裁制度的新局面。推进中国特色社会主义仲裁事业，需要解决一系列的理论与实践问题，其中有一个基本问题就是如何对仲裁机构进行性质定位，并以此为“坐标原点”进行体制改革和制度创新，彻底革除仲裁机构的“行政化”倾向。

　　重新认识仲裁机构的性质定位

　　截止2003年底，根据仲裁法的规定和国务院的要求，包括中国国际经济贸易仲裁委员会、中国海事仲裁委员会在内，全国已经成立了172家仲裁委员会，改变了原来的行政仲裁体制，已经基本形成覆盖比较广泛、分布比较合理、初步适应社会主义市场经济需要的仲裁工作格局。2004年，全国各仲裁委员会累计受理案件达到37304件，案件标的额达到515亿元，为社会主义市场经济的健康发展和社会稳定做出了一定贡献。

　　然而，我国对仲裁制度的理论研究和政策支持略显滞后，从仲裁法起草制定时起，对仲裁委员会是一个什么性质的机构，一直没有一个合理的、权威的回答，以致于发展成为仲裁机构难以定位、影响仲裁事业健康发展的突出问题之一。在社会主义市场经济的中国，仲裁机构究竟应该是一个什么性质的机构？它应该实行一种什么样的管理体制和运行机制呢？这些当然需要我们在实践中继续研究和探索。《仲裁法》实施八年来，经过广大仲裁工作者的实践、探索和创新，笔者认为在构建我国仲裁法律制度理论体系时，对仲裁委员会的性质定位在理论上是不能回避的，应该有一个比较科学的界定。

　　仲裁委员会是一个什么性质的机构，有一种观点认为仲裁委员会是一个民间机构，因为仲裁具有民间性的特点，并且从仲裁的产生、发展历史，以及国外仲裁机构具有民间性等方面进行论证，认为我国重新组建的仲裁机构必须走民间化道路。另有一种观点认为，仲裁机构是一种特殊的事业单位法人，是一个以国家强制力作保证的公权力机构，仲裁与法院有着相似的司法权利，仲裁机构应该属于贴近于司法机关的性质，根据我国仲裁法律意识普遍薄弱的国情，国家应该参照公务员解决其编制和经费等问题。笔者认为，这两种认识都有一定的道理，但又不够准确全面。前者从历史角度、国外情况考察得多，在现实国情方面考虑得少；后者是从现实的具体问题出发，而对仲裁事业的长远发展考虑不足。[page]

　　对仲裁机构的性质定位问题，在仲裁法的起草过程中就有不同意见，顾昂然同志在关于《仲裁法（草案）》的说明中指出，根据仲裁组织要和行政机关分开的原则，仲裁组织是独立的事业单位法人，和行政机关之间没有隶属关系。在此基础上形成了《仲裁法》草案修改稿第十条：“仲裁机构是非盈利性的事业单位法人”［参见朱志国编著：《中国仲裁基础》，警官教育出版社1997年版，第190页］。然而，时任全国人大法律委员会主任薛驹同志所作《关于仲裁法（草案修改稿）修改意见的汇报》中指出，一些委员提出，把仲裁委员会的性质规定为事业单位法人不够准确、清楚，建议删去这一规定［参见朱志国编著：《中国仲裁基础》，警官教育出版社1997年版，第195页］。最终通过仲裁法时对仲裁机构的性质没有做出明确的规定，不过我们从立法的过程中可以看出，仲裁机构的性质排除了行政机关，也排除了事业单位。而我国《民法通则》只规定了四种形式的法人，即企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人，在此种划分中仲裁机构最接近的是事业单位法人；从党和国家对仲裁机构的公共政策看，是把仲裁机构归属于中介机构和参照事业单位的行列。在中国共产党第十四届中央委员第三次全体会议1993年11月14日通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，把仲裁机构列为着重发展的市场中介组织，要求此类中介组织要依法通过资格认定，依据市场规则，建立自律运行机制，承担相应的法律和经济责任，并接受政府有关部门的管理和监督［参见《中共中央关于建设社会主义市场经济体制若干问题的决定》第（14）条］。在国务院办公厅《重新组建仲裁机构方案》中规定，仲裁委员会设立初期，其所在地的市人民政府应当参照有关事业单位的规定，解决仲裁委员会的人员编制、经费、用房等［参见国务院法制局研究室编：《重新组建仲裁机构手册》，中国法制出版社1995年版，第108—109页］。

　　在实际操作过程中，仲裁委员会往往成为政府的一个机构，形成仲裁机构行政化倾向，特别是在国际的交往与合作中，这种定位又有“官办”的嫌疑，在仲裁制度与国际接轨方面，显得我国仲裁机构与国际上有差异。这种情况，致使仲裁机构陷于尴尬地位，怎样才能解决这个似乎难以解决的问题？

　　在重新组建仲裁机构的过程中，对仲裁机构的性质问题，广大仲裁工作者采取的是“不争论”的策略，即仲裁工作的主流不是在仲裁机构的性质、编制、经费、人员待遇问题上打转转，用摸着石头过河的办法大胆实践、大胆探索，以改革者的气魄开展工作，并没有因为陷入抽象的争论之中而影响实际工作。当然，也有一些地方，被仲裁机构性质问题束缚了手脚，或者见不到文件弄不清机构性质、经费待遇就不干了，或者见不到政府支持、财政拨款就害怕了，最终证明这些地方的仲裁工作开展得不好，仲裁制度改革当然也迈不开步伐。正是在我国仲裁工作大胆实践、大胆探索的基础上，笔者认为不要总是一上来、一组建就要求一个纯而又纯的民间仲裁机构，也不要无视国际惯例而搞出一个参照公务员序列的准司法仲裁机构，既要坚持从我国实际国情出发，符合我国仲裁制度改革的总体方向，又要考虑尽量与国际接轨，为仲裁事业的长远发展计。笔者认为，随着整个社会政治经济体制改革的深入发展，特别是从国务院到地方各级政府的机构改革，以及事业单位的改革框架的逐渐明确，必须突破我国对社会组织的传统划分，而采用国际通行的较为科学的划分方法，仲裁机构的性质应该属于非营利机构（NPO），并以此为基本性质创新仲裁机构的体制和运行机制。

　　每个社会都是由个人和社会组织构成的，对于一个现代社会来说，社会组织首先可以分为二类，即政府组织和非政府组织，其中非政府组织又可分为两类：即营利机构和非营利机构。经过这两次划分后，社会组织就被区分为三类，即政府组织、营利机构和非营利机构［参见陈昌柏编著：《非营利机构管理》，团结出版社2000年版，第1—2页］。非营利机构（Non——profit Organization）（简称NPO）是指不以营利为目的向社会提供服务的组织。它是介于政府组织、营利机构之间的一切社会组织，又称“第三部门”，专门提供那些不能由企业及政府充分提供的社会服务同上。

　　由于世界各国的政治、文化、历史等背景不同，对非营利机构定义方法有较大差别。在国际上目前尚未有大家一致的标准，例如1993年联合国、世界银行和经合组织等共同编写的《国民经济核算体系（SNA）》中，把社会实体主要分为四类，即公司、准公司、非营利机构和政府机构［参见陈昌柏编著：《非营利机构管理》，团结出版社2000年版，第1—2页］。但从近些年来的研究和出版的著作来看非营利机构这个名词为较多的学者所使用［参见张成富、党秀云著：《公共管理学》，中国人民大学出版社2001年版公共管理硕士（MPA）系列教材，第301页］。在中国，非营利机构包括事业单位和社会团体，不包括民主党派等政治组织［参见陈昌柏编著：《非营利机构管理》，团结出版社2000年版，第1—2页］。正是由于对社会组织加以区分可以采取多种方式，我们对仲裁机构的性质定位，也不要仅仅局限于事业单位、民间组织或者中介机构的传统认识，而要换一个视角重新认视仲裁机构的非营利性。

　　非营利机构在发展社会公益事业中具有重大的作用，在医疗、教育、科学、文化、社会福利和社会公共事业方面占有极为重要的地位。非营利机构的出现也有其必然的社会基础：市场在满足公共需求方面的先天缺陷、政府作为克服市场失效的唯一机构的内在局限、平等的社会成员对促进相互合作的迫切需要，以及现代化社会的多元化和与自由相联系的价值观等，都推动了非营利机构的发展［参见陈昌柏编著：《非营利机构管理》，团结出版社2000年版，第13页］。把仲裁机构当作非营利机构来认识，比较符合我国目前的实际。首先，在制定仲裁法的过程中，大家就基本认同了仲裁是一种非营利性的，只是因为有的委员认为事业单位法人不能清楚准确地反映仲裁机构的性质，才使得仲裁的非营利性未得到广泛的认识和贯彻。其次，在这种划分标准之下，仲裁机构不是政府，没有调动公共资源的行政权力，也不是公司和准公司去追求商业利润的最大化，只能属于非营利机构。这既符合我国仲裁机构与行政机关相脱钩的改革方向，彻底革除仲裁机构“行政化”的倾向，又能很好地与国际上的仲裁机构相接轨，避免“官办”仲裁的嫌疑。第三，这种划分标准正逐步为我国所认可和采纳。当前正在进行的医药卫生体制改革中，就把医疗机构区分为营利性医院和非营利性医院，国家重点保证对公立非营利性医疗机构的补助，对其他医疗机构不予补助，非营利性医疗机构享受税收优惠政策免征各项税收。在科研机构脱钩改制的过程中，也将一些基础性研究领域的科研院所定位于非营利机构，根据其公益性程度由国家财政负担经费。第四，把仲裁机构作为非营利机构来认识，对我国仲裁事业的发展具有重大的现实意义。现代仲裁制度是一个制度体系，但这个系统是一个有层次的整体，实际上它是可分为基本性质、体制、运行机制三个层次，基本性质层次即仲裁机构属非营利性机构是最终和最高层次，也就是说基本性质完成了定位整个体系才有了核心的坐标原点。而体制层次和运行机制层次是基本性质层次的具体实现形式和运行方式，有了仲裁的公正、公益和非盈利性等性质层次的目标，还要有中国仲裁协会的行业自律等体制层次，还要有仲裁案件运行规则等运行机制层次，三者的相互结合和相互作用，才能最终实现和发挥仲裁的优越性。仲裁事业发展中的许多问题都分别属于不同层次的矛盾，而解决好性质层次的矛盾，就有利于其他层次问题的解决。比如政府应不应该支持仲裁机构，有了非营利机构的定位，仲裁行为的动机不是也不能是取得相应的报偿和盈利，而只能是以追求公共利益和社会效益为己任，若打比方，就是仲裁机构只应站在场外充当裁判员——为市场主体提供公共服务，而一般不能作为运动员亲自入场，直接参赛。非营利机构的存在，大多是为了满足介乎社会公共需要和私人个别需要之间在性质上难以严格区分，常常需要由政府部门给以满足的一些需要，如高等教育、社会保障等。站在中国现时国情背景立场上，在我国市场经济发展的初期，仲裁是从维护交易秩序，保障市场经济正常发展的需要出发的，去解决市场本身所不能解决的问题，应该属于必不可少的社会公共需要的内容，并由此界定仲裁机构应该属于公共财政支出的范围，政府当然应该支持。事实上，凡当地党委、政府重视、支持仲裁工作的城市，仲裁事业的发展态势就好。坚持仲裁机构是纯而又纯的民间机构，认为政府不能继续支持否则便有干涉的嫌疑，是脱离了特定的国情背景用不变的眼光对仲裁性质的一种机械的理解，仲裁机构是民间机构的观点本身就是一个不甚准确不甚科学的说法，因此，对仲裁机构的公共政策，既不能移花接木，也不能搞拔苗助长。当然，事物是发展变化的，仲裁也不能例外，随着仲裁机构自身的发展，最终全部或部分仲裁机构可以实现不再需要公共财政的支持，但即便到那时，仲裁机构仍然要受到社会和政策的严密注视，需要加强相应的财务监督制度和费用约束机制。[page]

　　仲裁机构的改革与展望

　　全面建设小康社会是以发展这一主题来贯穿的，用发展的眼光、发展的思路、发展的办法解决前进中的问题，就能把有中国特色的社会主义仲裁事业推向前进。发展是目的，改革是动力。仲裁事业要实践发展这个执政兴国第一要务，就必须进一步深化改革，不断取得仲裁改革的新突破。党的十六大报告在阐述“贯彻三个代表重要思想，必须把发展作为党执政兴国的第一要务”时，提出：“一切妨碍发展的思想观念都要坚决冲破，一切束缚发展的做法和规定都要坚决改变，一切影响发展的体制弊端都要坚决革除”。这一深刻阐述，切中我国仲裁改革和发展的要害问题。

　　第一， 仲裁理论创新。

　　仲裁改革的推进，源于仲裁理论的创新。经过二十余年的改革开放，特别是《仲裁法》实施以来，我国的仲裁事业取得了重要的发展，积累了丰富的认识和成果，这比较集中地表现在：《仲裁法》的颁布实施，使得我国有了一部统一的仲裁法典，这是我国仲裁法律制度理论成果的集中表现，极大地促进了我国仲裁事业在正常的轨道上迅速健康的发展，仲裁法学的研究出现了一个崭新的局面，并逐渐发展成一门独立的学科［参见黄进等编著：《仲裁法学》，中国政法大学出版社1999年版，第16—18页］。

　　但在肯定成绩的同时我们不能回避一个事实，这就是我国的仲裁理论研究仍然落后于我国的经济发展，并未能满足仲裁发展实践的要求，对仲裁工作体制、仲裁机构运行机制及其管理、仲裁工作理念方面的研究尤为薄弱、严重滞后。因此，如何实现理论创新，建立有中国特色的现代仲裁理论体系，就成为我国仲裁理论研究的重大课题。现有的理论研究还不能对中国仲裁改革与发展中的“热点”、“难点”问题给予科学的论证。比如，在我国事业单位人事制度改革中，如何确定仲裁机构的性质定位，公共财政如何给予仲裁机构进行支持和管理，如何建立仲裁行业的管理监督体制等。又如，我们对仲裁法条文、仲裁工作经验的研究较多，而在突破传统理论创新，形成有价值的理念，提炼出规律性的理论方面的研究成果还比较少，特别是在引进、学习国外先进仲裁理念的同时，如何形成具有中国气派、中国风格的仲裁模式、框架、理念、原则方面，我们还有一段不小的差距。

　　第二， 仲裁观念创新。

　　仲裁改革与发展能否顺应时代潮流，适合本国实际与它是否进行观念创新是密切相关的。由于原有的行政仲裁的观念仍充斥着仲裁机构及仲裁员的头脑，法官的传统审判观念也影响了仲裁理念的创新，从而使仲裁的改革与发展肩负着艰巨的观念创新的任务。这包括，仲裁市场化的观念——仲裁是商品经济发展的产物，也是社会主义市场经济的内在要求，建设统一开放的竞争性仲裁体制，要求仲裁机构不仅仅关注政治意义上的社会效应，同时要学会关注经济效益，用管理学中的经营理念来改造传统的仲裁理念，引入大量的市场理念和私营部门的管理技能，进行市场取向的“小机构，大市场”的仲裁改革。仲裁服务化的观念——仲裁机构在一定意义上是因为当事人的意思自治即公民自治的一种而存在，民众即是仲裁客户，服务乃是仲裁的本质所在。在日益强调经济社会协调发展的今天，仲裁作为具有社会公益功能的社会事业，更要强调仲裁为经济贸易、为社会发展、为市场主体服务的“小机构，大服务”的观念。仲裁社会化的观念——仲裁是社会纠纷解决机制中的重要途径，必须克服我国传统的“重法院、弱仲裁”的观念，着眼于培养多元需要的纠纷解决机制，为纠纷的合理解决设计出一个可有多种选择的社会方案，提高仲裁在公共服务社会化中的影响和地位，实现仲裁的“小机构，大社会”。仲裁高效化的观念——仲裁服务从本质上要求仲裁机构应该奉行经济原则，以适应市场经济竞争效率的内在要求。必须克服仲裁机构“高价、低效”的不良倾向，强化仲裁机构及其仲裁员的效率意识，塑造“低价、高效”的中国仲裁形象。此外，还要树立公平正义观念，仲裁竞争观念，仲裁开放观念，仲裁跨行政区域、跨行业系统、跨所有制性质、跨国别界限的观点等等，只有形成一个新的仲裁“观念群”，才能使中国的仲裁发展拥有构建自身体系的基础。

　　第三，仲裁体制创新。

　　仲裁涉及国民经济发展的许多行业，而它本身又不专属于某一行业；仲裁机构不按行政区划层层设立，受理案件也不受地域管辖和级别管辖的限制，可以说仲裁先天地适应市场经济统一大市场的要求，具有与生俱来的开放性、竞争性。我国正处在新旧体制交替的转轨时期，许多领域依然如故的“条块分割、部门分割”，极易诱发影响仲裁发展的体制弊端。比如，将政府统一组建仲裁机构演变成政府“办仲裁”，违背了仲裁机构独立于行政机关的原则。又如地方政府组建了仲裁机构，而属于条条管理的部门仍在使用不能选择仲裁直接规定诉讼的格式合同条款，全国性的中国仲裁协会至今未能成立而发挥协调作用，影响了仲裁事业的发展。

　　我国仲裁改革在《仲裁法》实施以后，最实质、最核心的内容就是仲裁体制的改革，这是建立有活力、有能力、有效率的仲裁机构的重要条件和强大动力，也是我国仲裁事业获得新的生长点、突破点、结合点的根本源泉。我国仲裁改革与发展必须关注的仲裁体制创新至少包括：仲裁政策环境的创新——我国的立法、司法和行政部门应该加强对仲裁政策的研究和制定，通过建立起仲裁政策的协调机制，变仲裁机构的“孤军奋战、单兵突进”为全社会的“协调联动、全面推进”。在制定全国和区域发展规划中应把仲裁作为社会全面发展的需要，放在同经济发展同等优先的位置上，并提出旨在缩小仲裁发展的地区差异的公共政策。政府推动方式的创新——在政府培育、推动仲裁发展的过程中，要下决心解决政府职能的错位、越位和缺位问题，坚决革除依靠政府办仲裁的体制，建立主要依靠市场经济发展仲裁的机制；政府职能尽快从培育仲裁时期的“建仲裁”、“办仲裁”转向发展仲裁时期的“管环境”、“管行业”上来，顺利完成仲裁机构以市场取向为目标的改革。仲裁战略规划机制的创新——为了建设行为规范、运转协调、公正及时、廉洁高效的仲裁运行机制，要建立仲裁体制改革科学决策的智囊系统，防止头痛医头、脚痛医脚，使仲裁体制改革与经济体制改革、政治体制改革相互协调，相互促进，在科学的改革战略指导下，分阶段、累积性地实现改革目标。仲裁机构自身建设的创新——既要反对无编制人员、无经费保障、无案件来源的“空头”仲裁机构，也要反对机构雍肿、层级森严、严重行政化的“官办”仲裁机构；仲裁机构的运行要建立一个由立案、审理、监督、反馈、协调等环节构成的一个回路体系；仲裁机构还要形成一套具有新陈代谢机制、竞争激励机制、廉洁保障机制的人事制度。[page]

　　邯郸仲裁委员会·黄志勇