如何构建完备的多元化纠纷解决机制

各位领导、专家、学者：下午好！

　　“如何构建完备的多元纠纷解决机制”这个题目，偏重于如何解决问题。从这个意义上，我想从制度的层面谈一些影响多元纠纷解决机制发展的实际问题，以及解决这些问题的想法和建议。因为我是从事仲裁工作的，看问题的角度偏重于仲裁，不足之处欢迎各位领导、专家、学者批评指正。

　　一、关于仲裁存在的问题和建议

　　据国务院法制办提供的数据，到2007年底，全国有仲裁机构200余家，全国仲裁机构13年共受理仲裁案件21.8万件，标的3447亿元。其中，2007年受理案件为6万余件，标的753亿元，这个数字与全国法院系统受理的经济案件数相比微不足道，也低于仲裁法实施前工商行政管理部门所属经济合同仲裁委员会受理的案件数量。1993年当年全国工商系统仲裁委员会受理合同纠纷12.4万件1.当然，受理案件数量多少，不是衡量制度好坏的唯一标准。而且，仲裁法立法目的是彻底变革旧的行政仲裁制度，将行政仲裁改为民间仲裁，保障仲裁独立和公正，使我国仲裁制度与国际现代商事仲裁制度接轨并同步发展。但是，仲裁法确立的新的仲裁制度，是个好制度，符合国情和实际，应该具有强大生命力。以北京地区为例，原北京市工商局所属19家经济合同仲裁委员会自1983年成立至1994年11年间，共受理仲裁案件7000余件，其中1994年一年受案件1404件，争议金额6亿元。而北京仲裁委员会一家仲裁机构1995年9月28日成立至2006年底11年间，受理案件10167件，其中，2006年受理案件2463件，标的104亿。其案件数和争议金额远超出19家经济合同仲裁委员会总和。而且，这些绩效是在不依靠行政权力，不占用国家财政经费条件下取得的。北仲1999年就实现经费自理，截止现在其纳税额6800万是当初财政对其的资助的15.8倍。但是，现在全国仲裁机构发展很不平衡，相当一部分仲裁机构案源不足，离开财政支持无法生存。其主要原因：一是，仲裁机构法人定位不够明确，相关政策措施不配套甚至与《仲裁法》规定相抵触，如2003年国务院几部委联合颁发的《关于加强中央部门和行政事业单位收入收支两条线管理的通知》，将仲裁界定为“强制实施”的具有“垄断性质”的“政府职能”，对仲裁收费实行收支两条线管理，不仅违反了仲裁法“仲裁委员会独立于行政机关，与仲裁机关没有隶属关系”的规定，而且，导致仲裁机构管理体制僵化，缺乏生机与活力；二是，“政府职能转变还不到位”，行政权缺乏制约。一些行政部门在仲裁机构成立后，不是依法放权与仲裁机构脱钩，而是把着权力不放，将仲裁机构作为自己的附属，行政领导和工作人员在仲裁委员会办事机构兼职、干预机构工作、侵占机构利益，挫伤了仲裁机构工作人员积极性，损害了仲裁的独立与公正。三是，一些地方盲目组建仲裁机构，仲裁机构成立后陷入人才匮乏，管理不善，案源不足、难以为继的困境，这些仲裁机构存在着进入行政序列的强烈愿望，有的已被定性为行政性事业单位，实行参照公务员管理。随着体制改革的深入，这些仲裁机构将来的去向及人员安置又成为改革必须面对并慎重解决的难题，增加了改革成本。四是，仲裁法关于仲裁程序规定吸收了诉讼的一些做法，如仲裁法第四十五条证据应当在开庭时出示，第四十七条“辩论终结时，首席仲裁员或者独任仲裁员应当征询当事人的最后意见”等，未能充分体现仲裁程序灵活、便捷的特点。实践中，一些法官对此理解过于机械，以致将法院诉讼程序中的习惯做法，也作为判定仲裁裁决是否违反“法定程序”标准，从而撤销仲裁裁决。尽管这些案例是个别，但对仲裁员产生了负面的心理暗示，影响了仲裁员的审理行为，造成仲裁员过于谨小慎微，助长仲裁中的诉讼化倾向，损害仲裁机制功能的发挥。另外，关于不予执行仲裁裁决的司法监督制度，主要沿袭行政仲裁体制下对行政仲裁裁决进行司法审查的做法，已不适应当前的形势。五是，一些仲裁机构领导及与仲裁相关行政部门领导缺乏现代商事仲裁理念，官本位思想严重，习惯用行政思维、行政理念和习惯做法推行仲裁工作，不仅使仲裁机构工作带有较强的行政色彩，而且，仲裁界在一些基本原则、常识性问题上，认识混乱，缺乏共识，涉及仲裁机构体制改革具体问题的探论，也会引起诸如“仲裁机构国有资产私有化”，“走什么路、举什么旗”等意识形态争论，增加了改革的阻力。解决这些问题的唯一途径，就是按照仲裁法规定的仲裁机构民间性原则，按照中共中央《关于深化行政管理体制改革的意见》（以下简称《意见》）中“深化行政管理体制改革”，坚定不移，扎扎实实，尽快推进仲裁机构体制改革。具体是：

　　（一）根据《意见》“政事分开、政府与市场中介组织分开”的原则，理顺行政机关与仲裁机构的关系，清理行政机关领导和工作人员在仲裁委员会办事机构中兼职问题，纠正制止行政部门侵占仲裁机构利益、干预仲裁机构工作问题， 保证仲裁机构的独立性。

　　（二）根据仲裁法规定、《意见》关于事业单位分类改革的思路，编制管理部门制定的具体政策，进一步明确仲裁机构法人类型，应将其定性为“具有一定公益属性，可基本实现由市场配置资源的事业单位”，改变“用管理党政机关工作人员的办法”管理仲裁机构的做法，扩大仲裁机构自主权，建立健全仲裁机构的法人治理结构，权力制衡和利益均衡机制。行政机关对仲裁机构的监督，要贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》（2004）的精神，即“凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的、市场竞争机制能够调节的、行业组织或中介机构通过自律能够解决的事项，除法律另有规定的外，行政机关不要通过行政管理去解决”，精神提高监督的法治化水平，为仲裁机构健康发展，创造良好的外部环境。

　　（三）尽快改变仲裁收费“收支两条线”财务管理方式，保证仲裁机构财务管理的自主性和仲裁工作的独立性。仲裁机构也应按照1995年8月1日国务院办公厅《重新组建仲裁机构方案》（国办发【1995】44号文）中 “仲裁委员会应当逐步做到自收自支”规定，努力实现经费自理，摆脱对财政的依赖。今后，政府对仲裁机构的财政资助，应从拨人头费向购买服务方式转化。促进仲裁机构提高绩效，“从制度上”发挥市场在仲裁领域中的资源配置作用，通过市场竞争，优胜劣汰，提高仲裁行业的整体水平。[page]

　　（四）仲裁机构改革到位，仲裁机构与行政机关彻底脱钩后，可逐步放开市场准入，允许部分行业协会，商会团体根据需要和可能组建仲裁机构，满足社会对仲裁多样化需求。

　　（五）进一步完善仲裁裁决的司法监督制度

　　1.建议仲裁法修改时，应考虑修改不符合仲裁程序特点的规定。最高法院在适当时候，也可根据实际，将“违反法定程序”审查标准进一步细化，防止司法审查中法官以诉讼程序或法院习惯做法作为审查仲裁程序的标准的问题。

　　2.仲裁裁决的司法审查，应该是仲裁裁决撤销标准与不予执行标准尽量一致，对国内仲裁裁决与对涉外仲裁裁决的司法审查标准尽量统一。既对国内仲裁裁决的司法审查，也要减少或取消实体审查内容。当然，有人会认为，为了解决仲裁裁决不公正的问题，需要保留法官对仲裁裁决实体审查的权力。实践中，有的法官将监督重点放在仲裁裁决是否公平合理方面，以实体处理是否正确作为是否撤销裁决的判断标准。因而，出现一些对仲裁法第五十八条进行扩大性解释，或者，认为仲裁裁决实体有问题就找程序上的瑕疵予以撤销现象。这种观点和做法是很值得商榷的。

　　首先，实体公正不像程序公正有相对客观、统一的标准。不同的人对同一案件的实体公正问题有不同的理解和处理方案。法官审查当事人撤销仲裁裁决申请时，主要听一方当事人的陈述，看一方当事人提供的材料，不是由当事人双方就案件是非曲直进行举证、质证，按照直接言词原则，进行开庭审理。以这种方式得出的案件实体性的判断也可能存在实体不公的问题。而且，这种实体判断不可能在裁定书上写明，却又导致撤销仲裁裁决的后果。即便当事人对此有意见，也无从答辩并获得相应的救济。因此，这种变相实体审查可能导致程序和实体上的双重不公。

　　其次，强调法院对仲裁裁决进行程序审查，并不意味仲裁员、仲裁机构的枉法徇私可以不受制约。仲裁与诉讼一个重要区别是当事人对仲裁机构、仲裁员的选择权。如果仲裁不公，仲裁机构、仲裁员很容易被淘汰出局，这是仲裁与诉讼不同的市场制约机制，深化仲裁机构体制改革，就是要强化这种机制对仲裁机构制约作用。法院对仲裁裁决的司法监督作用是有限度的，不可能解决仲裁裁决的所有问题。法院的监督与市场的监督应保持一种平衡，有一个合理尺度。实际上，法院对仲裁实体审查介入越多，自己卷入争议的风险越大，责任越重，加上这种监督程序本身也有一定缺陷，有待完善，弄不好，想解决的问题没有解决，又增加了许多新的问题，违背了设立仲裁机制的初衷。也与仲裁法五十八条规定不符。

　　2006年8月23日发布的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国仲裁法〉若干问题的解释》体现了支持仲裁发展的理念，对解决仲裁法执法中的问题产生了很大的推动作用，受到仲裁界的普遍赞扬。我们希望，随着实践的发展，最高法院能够继续针对新情况，新问题，做出相应的司法解释，北仲也愿意在仲裁司法监督问题调研方面提供相应的协助和支持。

　　（六）加强仲裁法的宣传工作，尤其是加强对相应行政机关和仲裁机构领导的仲裁法培训工作，宣传现代仲裁理念。建议全国人大常委会相关部门能够组织仲裁法执法检查，对于仲裁法执法效果进行客观评估，人大常委会参与仲裁法立法的同志能够撰写文章，宣传仲裁法的立法背景基本原则，正本清源，纠正错误的思想和观点。

　　二、大力开展调解工作

　　为了鼓励社会各界力量开展调解工作，建议解决好两个问题：

　　（一）解决通过调解达成的调解协议的法律效力问题。2002年《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》规定“在人民调解委员会主持下达成的调解协议”，“凡调解协议的内容是双方当事人自愿达成的，不违反国家法律、行政法规的强制性规定，不损害国家、集体、第三人及社会公共利益，不具有无效、可撤销或者变更法定事由的，应当确认调解协议的法律效力，并以此作为确定当事人权利义务的依据，法院的裁判维护调解协议的法律效力。”这对人民调解委员会的调解工作产生了积极的推动作用。建议最高人民法院能够通过司法解释，赋予通过其他组织调解达成的调解协议以上述法律效力，以便动员社会各方力量进行调解工作，化解矛盾，鼓励友善、信赖与合作，促进和谐发展。对国家来说，这只是一项政策投入，不需要增加财政开支和其他社会成本，何乐不为？

　　（二）解决调解人员、调解机构的利益问题。只要不是凭借行政权力调解，或者是政府出资设置的专家调解工作的机构，应当允许从事民商事调解工作的调解员、调解机构收取费用，国家对调解收费实行减税、免税优惠政策。因为，调解与仲裁一样都是凭借从业人员个人信誉、专业素质和能力提供的一种专业服务。调解事业发展的好坏取决于调解人才的数量和质量。与诉讼、仲裁相比，调解更倚重调解员的个人魅力、专业素质、调解的技巧和能力。解决调解员、调解机构利益问题的有利之处是：首先，这是对调解劳动的承认和尊重，既然我们可以承认尊重科技人员、律师的劳动价值，为什么不能承认尊重调解员的劳动价值。其次，有利于吸引更多优秀人才从事调解工作，这是利用市场的手段，通过市场竞争机制，促进调解员、仲裁机构注重信誉，提高调解工作的公正性、专业性。其三，可以形成一种鼓励调解员学习提高的良性机制。有回报预期就会激励学习投入，就可以促使调解员不断学习，知识更新，提高调解技巧和能力，满足社会调解需求。从而也带动调解培训、教育的发展。其四，这可逐步形成以调解为业的职业群体，不仅能满足商事调解的需要，也会成为推动调解事业发展的重要力量。美国近些年调解事业非常发达，这与他们拥有大批的合格的调解人才有关，美国有一、两万有相应资历、经验的调解员，其调解的发展甚至有超过仲裁的势头。这样做会不会增加当事人负担？我想我们应该相信当事人的判断力，调解是自愿，当事人肯付费调解，是因为他们相信选择这种解决争议方式比选择其他方式更为经济有效。否则，当事人不会掏钱购买调解服务。对调解员、调解机构来说，必须能通过调解帮助当事人解决问题，否则，即便有收费权利也未必能够收到钱。

　　（三）大力开展多元化争议解决机制的教育培训工作

　　1.建议我国高校法学院的课程设置，增设诉讼以外替代性争议解决的教学内容。目前，高校在仲裁、调解方面的教学内容较少，而且，教学内容主要是理论知识的介绍，缺乏实践性、操作性的经验、技能方面的训练，教学与实践脱节。与之相比，美国高校法学院这方面教学十分发达，不仅多数高等院校法学院都设有包括诉讼、仲裁、调解及其他争议方式的争议解决专业课程（每年社会上对这种专业教学情况进行评比，促进这方面教学发展），并且，注重教学内容的实践性操作性，既适合在校生，也适合那些来自行政机关、法院、企业、非政府组织的工作人员。学生在上学期间就到法院或仲裁、调解组织实习或当义工，运用学到的知识技巧进行调解，积累经验。这一方面提高了院校学生的就业能力，一方面又为争议解决机构提供了人才支持。希望教育行政主管部门、高等院校能够有这方面的前瞻性考虑，通过引进、合作方式，尽快开展这方面的教育培训工作。[page]

　　2.动员法院、仲裁机构、律师协会、高等院校、行业学会，开展调解员培训工作。

　　3.加强与国外调解机构或培训机构的合作，引进调解知识、经验和技术。北仲制定了独立的调解规则，该规则于今年4月1日生效，目前已受理几起调解案件。为了提高调解员的专业素质和能力，今年3月我们与美国派普丹大学法学院斯特劳斯争议解决中心合作培训了一期调解员，效果非常好。我们计划12月再次进行合作培训。

　　总之，我们希望社会各方能关注支持多元纠纷解决机制的发展，北仲也愿意在这方面担当我们的社会责任，尽我们的一份力量。

　　编者按：该文是北仲王红松秘书长在“多元纠纷解决机制国际研讨会”上的发言稿。其主要内容经编辑刊发于2008年11月18日的《人民法院报》，题为“多元纠纷解决机制中的仲裁与调解”。

　　王红松