仲裁业发展存在的问题及对策

　　为了解各地仲裁业发展现状，笔者于2005年夏季赴福建厦门、安徽和吉林进行了仲裁业发展专题调研，对仲裁业发展现状有了比较全面的了解。

　　通过专题调研，笔者总体感觉当前仲裁业发展主要存在以下突出问题：各地仲裁业务的发展不平衡，地域差距较大；仲裁委员会在全国范围的设置不够科学，有的地区基于缓解信访压力等特殊背景，盲目设立仲裁机构，设区的市几乎都成立了仲裁委，仲裁机构摊得过大；仲裁规则缺乏统一性，各自为政，各地对仲裁时效的规定不一；全社会尤其是多数市场主体的仲裁意识依然比较淡薄，仲裁法律宣传相对滞后；仲裁协会迟迟没有成立，在一定程度上影响了仲裁业的自律管理和健康发展，导致仲裁委员会行政色彩过浓，行业自治管理薄弱。

　　从全国仲裁业务的份额来看，通过仲裁解决的民商事纠纷比重偏少。据统计，与全国法院办理民商事案件相比，仲裁机构办案数大致相当于法院同期办案数的千分之四点一；仲裁案件的标的额约相当于法院同期案件标的总额的百分之四点五左右。

　　仲裁业发展存在的几大突出问题及分析

　　1.改革和重构仲裁的司法监督制度

　　笔者在调查中发现，各地仲裁机构对法院对仲裁的司法监督问题颇多怨言，呼吁通过修改相关法律改革法院对仲裁的司法监督制度。法院对仲裁的司法监督问题已经成为当前制约仲裁业正常发展不可回避的重要现实问题。

　　仲裁活动应当接受司法的监督，法院对仲裁进行监督已是国际仲裁界的普遍实践，各国仲裁立法及有关国际条约均存在法院对仲裁的司法监督，只不过各国司法监督的具体方式、程度、范围不同而已。法院对仲裁的司法监督有利于维护当事人的合法权益，有利于维护正常的民事法律关系和社会经济秩序。

　　法院对仲裁的监督应当合理和适度。实践中要尽可能减少和消除司法监督的负面效应，避免不合理的司法干预，在当事人充分的意思自治与适度的司法干预之间寻求平衡，促进公正、及时地仲裁经济纠纷。需要指出的是，当前的确存在法院对仲裁的司法干预色彩过浓的倾向，这在一定程度上有悖于仲裁业的意思自治精神，是与市场经济的发展不相适应的，因此有必要对仲裁的司法监督制度进行合理的调整。

　　根据我国仲裁法和民事诉讼法的有关规定，法院对仲裁的监督主要表现在两个方面：（1）不予执行仲裁裁决。不予执行裁决的条件因国内仲裁和涉外仲裁有别。前者既包括程序事项，也包括实体事项，而后者仅包括程序事项。（2）撤销仲裁裁决。当事人在收到仲裁裁决书之日起六个月内提出证据证明仲裁裁决有仲裁法第六十八条所规定情形之一者，可以向仲裁委员会所在地中级人民法院申请撤销裁决。

　　不予执行和撤销仲裁裁决这两种仲裁司法监督制度的重复设置，容易使仲裁裁决的效力长期处于不确定的状态。仲裁机构作出了仲裁裁决，当事人可以通过向法院申请撤销仲裁裁决和不予执行仲裁裁决而使已经生效的仲裁裁决长期处于效力不稳定状态，影响仲裁的效率。这在客观上为当事人恶意对抗不利于自己的仲裁裁决提供了可乘之机，使仲裁裁决长期处于效力不确定的状态，有损仲裁的效益追求。

　　“不予执行”和“撤销”这两种司法审查方式并存容易导致法律适用的冲突。不予执行仲裁裁决和撤销仲裁裁决分别由民事诉讼法和仲裁法予以规定。当事人依据仲裁法申请撤销仲裁裁决，审查权由仲裁委员会所在地的中级人民法院行使，而被申请人依据民事诉讼法申请不予执行仲裁裁决，审查权却由执行地人民法院行使。撤销和不予执行仲裁裁决的审查权分开行使，必然会出现不同法院、不同法官基于不同的判断而作出不同的结论，即使审查申请撤销和不予执行裁决的法院为同一法院，被申请人根据法律规定，仍可以分别行使申请撤销权和不予执行权。如果被申请人对同一仲裁裁决分别行使了申请撤销权和不予执行权，人民法院仍进行审查，则势必造成重复劳动，更为严重的是若审查结果不一致，法院势必陷入两难境地。特别是仲裁所在地中级人民法院与执行地法院往往不是同一法院，那么法律适用的冲突将更加严重。

　　仲裁法既然赋予了仲裁机构所在地的中级法院对仲裁裁决的撤销权，给了当事人不服仲裁裁决而申请撤销的救济渠道，就不应再给当事人向包括基层法院在内的执行法院申请不予执行的救济渠道。仲裁裁决未被撤销，其对当事人的确定力、约束力和执行力就合法有效地存在，执行法院应当依法执行生效的法律文书，不应存在所谓不予执行一说。执行法院对不予执行的审查违背了仲裁立法的一裁终局原则，仲裁裁决的权威性和有效性对某些基层法院而言就可能成为一纸空文，这显然不利于及时有效地保护当事人的合法权益。

　　笔者建议重构仲裁司法监督制度，可考虑取消仲裁法第六十三条规定的不予执行内容，取消不予执行仲裁裁决的司法审查方式，仅保留撤销仲裁裁决为唯一的司法审查方式。同时，要将撤销仲裁裁决的法定事由严格限制在违反仲裁程序和“违背社会公共利益”的范围之内，体现司法监督的有限性和形式性。要明确规定，当事人不服法院撤销仲裁裁决裁定的救济途径，可对法院撤销仲裁裁决的裁定申请再审。

　　最高人民法院2006年9月8日正式公布实施了《关于适用〈中华人民共和国仲裁法〉若干问题的解释》，该司法解释针对法院审理申请撤销仲裁裁决案件中的突出问题，主要作了两方面规定：一是撤销仲裁裁决的标准。对此，司法解释作了三方面规定：1.严把审查关。司法解释规定“不以仲裁法第五十八条和民事诉讼法第二百六十条规定事由申请撤销仲裁裁决的，人民法院不予支持”。2.解决超裁问题。规定仲裁裁决部分超裁，超裁部分与其他部分可分的，人民法院可以仅撤销仲裁裁决的超裁部分，而不必撤销全部仲裁裁决。3.规定“违反法定程序”的范围。司法解释第二十条规定“仲裁法第五十八条规定的‘违反法定程序’，是指违反仲裁法规定的仲裁程序和当事人选择的仲裁规则可能影响案件正确裁决的情形”。二是重新仲裁问题。司法解释规定了重新仲裁适用范围，限于违反仲裁法第五十八条规定中的两种情形：仲裁裁决所根据的证据是伪造的或者对方当事人隐瞒了足以影响公正裁决的证据的，人民法院才可以通知仲裁庭重新仲裁，同时要求人民法院应当在通知中说明要求重新仲裁的具体理由。这有利于避免法官通知重新仲裁中的随意性，也有利于让仲裁庭明白为何要进行重新仲裁，确保重新仲裁能够解决问题。[page]

　　2、扩大仲裁委员会的自治性权力

　　建议将仲裁协议异议的决定权只赋予仲裁委员会。按现行仲裁法，当事人对仲裁协议效力有异议，可以请求仲裁委员会作出决定或请求人民法院作出裁定，一方请求仲裁委员会作出决定，另一方请求人民法院作出裁定的，由人民法院裁定。这种规定值得商榷。首先，它违背了当事人订立仲裁协议的初衷。仲裁协议既然表达了当事人将纠纷交予仲裁委员会解决的意愿，那么，关于仲裁协议异议的决定也理所应当尊重当事人意愿，由仲裁委员会作出决定。其次，若法院裁定仲裁协议有效，争议仍需交仲裁委员会解决；若法院裁定仲裁协议无效，当事人仍有可能重新达成仲裁协议，争议仍需交仲裁委员会解决，这就违背了经济原则，影响仲裁作为纠纷处理手段所具有的迅速、简便、灵活的优势发挥。因而，建议仲裁协议异议的决定权以只赋予仲裁委员会为宜。

　　建议赋予仲裁委员会财产保全和证据保全的审查决定权。按现行仲裁法，仲裁中的财产保全与证据保全审查决定权属于法院，这一规定是欠妥的。财产保全与证据保全的适用前提是存在紧急情况，在此情况下，当事人向仲裁委员会申请，由仲裁委员会移送有关人民法院，法院审查后再决定是否采取保全措施，这势必拖延时间，很可能因此达不到保全的目的，同时将此二者的审查决定权赋予人民法院易导致法院对仲裁的过多干预，影响仲裁的独立性。因此，笔者建议赋予仲裁委员会财产保全和证据保全的审查决定权，而将具体的执行权赋予法院，法院接到仲裁委员会的决定后，不应审查而应直接付诸执行。仲裁裁决进入执行程序后，裁决债权人实现债权困难的一个重要因素就是裁决债权人无权在申请仲裁前向有管辖权的人民法院申请财产保全；而依现行法律规定，债权人在仲裁程序中通过仲裁机构向有管辖权的人民法院申请财产保全的，又因债务人有充分的时间转移财产而保全的财产极为有限。至于仲裁当事人在申请仲裁前的证据保全之不能，更导致仲裁裁决实体错误之在所难免，且因此而发生的裁决不公又难以纠正。因此，有必要在修改仲裁法时增加当事人申请仲裁前的财产与证据保全的规定。

　　3、进一步淡化仲裁机构的行政化色彩

　　仲裁机构的民间化是仲裁机构独立、公正的保障，是仲裁克服长官意志、行政干预、地方保护主义弊端，提高公信力的制度基础。因此，坚持仲裁机构民间化，不仅是贯彻落实仲裁法的需要，也是仲裁机构提高自身信誉，保持长久生命力的客观要求。遗憾的是，笔者在调研中还发现，多数地区仲裁机构的行政化色彩浓厚，行政干预仲裁的问题依然没有得到根本解决，仲裁的民间性难以得到保证。仲裁法第十二条第二款规定：“仲裁委员会的主任、副主任和委员由法律、经济贸易专家和有实际工作经验的人员担任。仲裁委员会的组成人员中，法律、经济贸易专家不得少于2/3”。但仲裁法又同时在第十条第二款中规定：“仲裁委员会由前款规定的市的人民政府组织有关部门和商会统一组建。”这一规定实际上为政府主导和包揽仲裁机构的组建以及随后过多地介入仲裁机构的管理和干预仲裁制度的运作，提供了可乘之机和借口。

　　据了解，实践中，一些地方的仲裁机构按行政模式定级定编，确定主管部门和由政府提供经费补贴、办公用房，而且仲裁委员会的组成人员大多数为政府各有关部门的官员，仲裁委员会主任一般也由政府分管领导或其法制部门的主要领导兼任，行政色彩浓郁。更有甚者，有的地方重大疑难或者社会关注的仲裁案件，在仲裁庭作出裁决之前，仲裁委员会或者仲裁庭还要向政府部门的有关领导汇报。这表明，我国现行的仲裁制度仍然具有浓郁的行政色彩，而远未实现真正意义上的民间仲裁。

　　从一定意义上讲，政府对仲裁工作最大的支持就是不干预，不干预仲裁委员会的工作。笔者建议，大力推进仲裁机构的民间化进程，彻底排除行政机关对仲裁的干预，恢复仲裁的民间面目，保障仲裁机构的独立性和仲裁活动的公正性。不能再由政府牵头组建仲裁委员会和由政府继续对仲裁机构提供经费、物质方面的资助，也不能再由政府的某个部门来归口管理、指导仲裁工作并由政府发文来推行仲裁制度，而应当尽快成立仲裁协会，对仲裁实行行业管理，使之进入市场，自我生存，自我发展。另外，也不能再由政府或者政府职能部门的主管领导兼任仲裁委员会的主任或者副主任，而是应当充分发挥专家的作用。对仲裁员的专业性和专家性应当提出更加明确的条件要求，不能降低标准。

　　4、淡化仲裁的诉讼化色彩，强化仲裁的意思自治原则

　　笔者认为，仲裁法中当事人意思自治原则这一仲裁制度的核心理念没有得到充分体现，不少规定有较强的诉讼化色彩。实行当事人意思自治原则，至少应当包括：一是应将仲裁协议视为仲裁的基石；二是仲裁适用的程序规则和实体规范原则上应当由双方当事人约定；三是决定仲裁程序中的主要事项，如仲裁庭的组成、仲裁审理的方式和结案方式以及仲裁保护的范围等，应当尊重当事人的意愿。当事人意思自治是整个仲裁制度的基石和核心，也是仲裁与诉讼最根本的区别。离开了当事人意思自治，仲裁就会蜕变为诉讼的翻版。

　　5、科学划分仲裁组织和仲裁机构之间的职权

　　在调研中，笔者还发现仲裁法对仲裁组织和仲裁机构之间的职权划分不够明确和不够科学。根据仲裁法的规定，仲裁机构是指仲裁委员会。秘书处作为仲裁委员会的日常办事机构，负责办理仲裁案件的受理、仲裁文书的送达、收取和管理仲裁费用以及管理仲裁档案等程序性事务。如何明确划分仲裁庭或者独任仲裁员与仲裁委员会的权限，处理好两者的关系，直接关系到仲裁制度的正常高效运作。然而，仲裁法将仲裁管辖确认权赋予仲裁委员会行使，而不是归属于仲裁庭。仲裁法第二十条第一款规定明确把对仲裁管辖的确认权赋予了仲裁委员会而不是仲裁庭。这与国际上将仲裁中的自裁管辖权赋予仲裁庭而不是仲裁委员会的通行做法有明显差距。

　　此外，仲裁案件的处理权也不是由仲裁庭独立行使，而是实际上由仲裁庭与仲裁委员会共同行使。仲裁法第五十二条和第五十四条的规定说明，对仲裁案件的处理权是由仲裁庭和仲裁委员会共同行使，仲裁庭对仲裁程序的决定权体现并不充分。这种制度设计显然不利于仲裁业的健康发展。

　　笔者认为，应当赋予仲裁庭独立的裁决权和对仲裁程序的决定权。仲裁裁决书和调解书由仲裁员签名即可。同时，应将由仲裁委员会行使的“自裁管辖权”改由仲裁庭行使。仲裁庭有权决定有关仲裁程序的一切事项，包括开庭的时间和地点、使用的语言、当事人提交证据材料的期限等等，要严格限制仲裁委员会的程序决定权。[page]

　　6、适当扩大仲裁范围和放宽对仲裁协议要件的要求

　　建议适当扩大仲裁范围，放宽对仲裁协议要件的要求。我国仲裁法将平等主体之间发生的“合同纠纷和其他财产权益纠纷”作为仲裁范围的规定较窄且易产生歧义，建议参照有关仲裁的国际公约和多数国家的做法，将当事人享有完全处分权作为界定仲裁范围的基本标准，规定当事人有权和解的任何财产性纠纷均可以仲裁。关于仲裁协议的要件，仲裁法要求必须同时具备“请求仲裁的意思表示”、“仲裁事项”和“选定的仲裁委员会”三个要件，规定过于苛刻。建议按照国际通行的做法，只将“请求仲裁的意思表示”作为必备要件，其他事项不作硬性要求，以便充分体现当事人意思自治原则的精神。

　　7、加强和完善仲裁员的队伍建设

　　在调研中，笔者还深感要进一步加强和完善仲裁员的队伍建设。仲裁的好坏取决于仲裁员。仲裁员被认为是活的仲裁法。因此，仲裁法的修改还应当重点围绕如何规范仲裁员的仲裁权力和仲裁行为展开。仲裁的公正性是仲裁制度的灵魂所在，而仲裁的公正性除了依靠仲裁机构的独立性、仲裁程序规则的科学性和仲裁监督机制的有效性来保障外，仲裁员队伍的优良素质以及对仲裁员行为的规范也起着至关重要的作用。为保证仲裁的公正性，不少国家通过仲裁立法建立起了一套仲裁员的公正性保障机制，但我国仲裁立法和一些仲裁委员会制定的仲裁规则对此规定比较原则和零散，建议在修改仲裁法和制定新的仲裁规则时予以完善。要严格规定和执行仲裁员的任职资格条件；要严格规定和执行有关仲裁员披露和回避的规定；要加强对仲裁员行为的约束；要完善仲裁员的责任追究制度。当前和今后一个时期，要进一步强化仲裁员队伍的诚信建设。作为民间自治性的组织，仲裁机构理应崇尚诚信服务，仲裁员理应成为法律服务业中诚信服务的楷模。建议建立仲裁员信用公示制度，建立全国统一的仲裁员违纪违法执业网上投诉制度。

　　可以说，上述若干问题归根到底是现行仲裁法的立法缺憾问题，因而全面修改现行仲裁法势在必行。修改仲裁法应当以先进的仲裁理念为指导，以市场化为导向，寻找仲裁国际化与本土化的结合点，彻底摒弃仲裁的行政化和诉讼化色彩，全面落实当事人意思自治原则，还原仲裁的民间真面目，完善法院对仲裁的司法监督制度，增强仲裁程序的灵活性、便捷性、兼容性和亲和力，促进仲裁员队伍的专业化和专家化，赋予仲裁庭独立的裁决权和对仲裁程序的决定权。

　　司法部研究室副研究员·刘武俊