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我国仲裁机构的法人定位问题

来源:找法网 2011-07-27 10:06:37阅读数:

我国1994年仲裁法制定的主要立法目的之一,就是要我国的仲裁制度由行政性仲裁制度改革为国际通行的商事仲裁制度,适应改革开放和市场经济发展需要。为此,仲裁法明确规定

  我国1994年仲裁法制定的主要立法目的之一,就是要我国的仲裁制度由行政性仲裁制度改革为国际通行的商事仲裁制度,适应改革开放和市场经济发展需要。为此,仲裁法明确规定,仲裁机构“独立于行政机关,与行政机关没有隶属关系”,“仲裁委员会的组成人员中,法律、经济贸易专家不得少于三分之二”,原行政性仲裁机构“自仲裁法实施起届满一年时终止”等,从而确认了仲裁的民间性质,将仲裁机构定位为独立于行政机关之外的民间性仲裁服务组织。

  仲裁法实施12年来,仲裁工作实际情况与仲裁法的立法宗旨差距很大,主要问题是仲裁的行政性没有得到根本扭转。近年来,有的部门、地方甚至不顾法律和党中央行政体制改革的相关规定,恢复或者变相恢复行政性仲裁。其主要原因:一是,事业单位体制改革比较滞后,仲裁法确立的仲裁机构民间化原则与现行管理体制相冲突,法律原则无法落实;二是,相关法律法规不配套;三是,在联系、协调仲裁工作方面,一些错误理论、思想和做法未能得到及时有效地制止,以至不断蔓延、愈演愈烈。一些行政部门借“牵头组建”之机,将仲裁机构变为自己的“隶属”单位,有的甚至从中获取不当利益,导致问题丛生;四是,多数仲裁委员会及其办事机构的领导由负责组建的行政机关领导兼任,其中一些人既缺乏法律专业知识、仲裁理念,又缺乏管理能力,依赖于政府,习惯于“等、靠、要”;五是,一些地方不顾实际情况,盲目建立仲裁机构(全国仲裁机构已超过190家),导致案源不足,经费和人才匮乏,必须靠财政拨款来维持。

  党的十七大报告提出的“加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开”,为行政体制改革指明方向。具体到仲裁体制改革,首先要抓住其核心的、关键性的问题——就是以促进仲裁机构民间化为核心,切实解决仲裁机构法人定位、仲裁机构财务管理制度和仲裁管理人才队伍建设等三大问题。其中,明确仲裁机构的法人定位又是解决其他两个问题的基础和前提,本文谨就此从以下三个方面予以阐明。

  我国仲裁机构法人定位的现状仲裁机构法人定位,是指确定仲裁机构的法人类型。仲裁法规定仲裁机构“独立于行政机关,与行政机关没有隶属关系”,只明确了仲裁机构不是行政机关、行政机构,但没有明确其法人组织的类型。这并非立法者的疏忽,而是囿于当时的历史条件。

  我国民商法确定的法人类型中缺乏与仲裁机构相适应的种类。“国际上设立仲裁机构的模式多种多样。从英美法系和大陆法系两大法系的模式来看,英美法系主要采取有限担保公司的形式,而大陆法系则多为注册的社团法人,或为商会下设的仲裁机构”(《再论中国仲裁机构改革》,林一飞著,见中国仲裁网)。但无论何种模式,仲裁机构的公益性、非营利性、独立性、民间性(非政府性)是其共有特征。而我国民法通则“把所有在性质、功能、组织形式、资金来源及投入程度千差万别的事业单位确定为同一种类型的事业单位法人”。曾有学者批评这种法人分类“与市场经济所要求的法人多样性格格不入”,“把国有的公益性服务业与政府机构、企业公司,甚至社会团体等社会和经济组织混淆到一起”,“致使政府在制订任何一项针对事业单位的管理政策时都显得头绪纷繁,顾此失彼”(《事业单位改革的法律困境——兼谈重建我国民法体系的必要性》,史啸虎著,见天益网站)。但是,由于民法通则未修改,事业单位分类改革尚未启动,国务院组建仲裁机构的文件只能规定仲裁机构“参照有关事业单位的规定”解决“人员编制、经费问题”,这是“不得已而为之”的权宜之策。

  由于仲裁机构法人定位上的缺陷,各地在组建仲裁机构时根据自己对仲裁和仲裁机构性质的理解确定其法人类型。有的认为仲裁具有“准司法”性质,将仲裁机构定为“行政机关”;有的认为仲裁具有“公共管理职能”,将仲裁机构定为“行政性事业单位”,“参照公务员法”管理;有的根据国务院文件“参照有关事业单位的规定”,将仲裁机构定为“全面所有制事业单位”,这其中又有全额拨款、差额拨款之分,在差额拨款中又有要求实行“自收自支”和未要求实行“自收自支”之分。随着事业单位体制改革的进行,在实行“自收自支”的仲裁机构中又分化出实行“收支两条线”管理和实行“事业单位企业化管理”两种类型。2007年5月,北京仲裁委员会曾就仲裁机构性质问题向全国180多家仲裁机构进行问卷调查,有80家仲裁机构反馈了问卷。调查结果显示,在仲裁机构性质问题上,2.5%选择“行政机关”,5%选择“其他”类别,48.8%选择“行政性或行政支持类事业单位”,30%选择“公益性或社会公益类事业单位”,13.8%选择“经营性或经营开发服务类事业单位”。这基本上反映出仲裁机构法人定位不统一、不规范的情况。

  应当按照事业单位改革要求确定仲裁机构法人性质中央机构编制委员会办公室(中央编办)制定的《关于事业单位分类及相关改革的试点方案(征求意见稿)》(下称《方案》)确定的改革思路是:将事业单位分为承担行政职能、从事公益服务和从事生产经营活动三个大类。从事公益服务的又分为三个类别:一是不能或不宜由市场配置资源的,所需经费由同级财政予以保障,不得开展经营活动;二是可部分实现由市场配置资源的,所需经费由财政按照不同方式给予不同程度的投入;三是可实现由市场配置资源的,实行经费自理,财政通过政府购买服务方式给予相应的经费补助,今后这类单位主要由社会力量举办。据此,全国事业单位分类改革已拉开序幕,这是深化仲裁体制改革的历史机遇。

  确定仲裁机构的法人性质,应当遵循三项原则:一要体现仲裁机构公益性、非营利性、独立性、民间性(非政府性)的基本特征,保障仲裁的独立和公正;二要有利于促进“政事分开、政府与市场中介组织分开,规范行政行为”,促进政府转变职能;三要有利于仲裁机构自我约束、自我激励机制,促进事业发展。因此,根据仲裁法相关规定和《方案》的分类标准,仲裁机构应列为“可由市场配置资源的公益性组织”。这样做,一是将仲裁机构与行政性事业单位相区别,促进仲裁机构与行政机关脱钩,解决仲裁中的行政干预、“政事不分”、贪污腐败等问题;二是有利于确定适合仲裁机构发展的税收政策和财务管理制度;三是有利于将仲裁服务与完全由政府提供的公共服务相区别,减轻财政负担。[page]

  需要说明的是,按照仲裁法规定,当事人可选择仲裁机构和仲裁员,“市场配置资源”实际上已经在仲裁中发挥着作用;国务院文件关于仲裁机构“应当逐步做到自收自支”的规定,也体现了仲裁由“市场配置资源”的意向和要求。“市场配置资源”并不意味着完全取消对仲裁机构的财政补助,而是要以“自收自支”为主,以财政补助为辅,补助通过政府“购买服务”的方式实现,补助取决于仲裁机构提供服务的质和量,而不是“人员”数量。因此,仲裁机构应把精力放在提高服务质量和效率上,而不是“争取政府支持”上。这既有利于遏制一些地方盲目组建仲裁机构的冲动,治理机构过多、过滥问题,又有利于提高仲裁服务的质量和效率。

  必须走出仲裁机构法人定位上的误区目前,多数仲裁机构经费不足,需财政支持,因此,有人主张对这些仲裁机构实行“参照公务员法管理体制”,保证机构的生存和发展,以使仲裁“满足13亿人民需要”。

  无论其动机如何,但其在仲裁机构的法人定位上的认识误区显而易见:其一,“参照公务员管理”的必备条件,是该机构必须是法律、法规授权行使国家公共事务管理职能的机构,但仲裁机构根本不具备这一要件;其二,仲裁机构的性质体现我国仲裁制度的性质,是方向性、原则性问题,仲裁机构“参照公务员管理”,等于将仲裁法确立的新的仲裁体制恢复为行政仲裁体制,违反仲裁法、违背党的十六大、十七大确定的行政体制改革精神;其三,仲裁具有当事人自愿选择的特性,因此,仲裁机构设多少、在什么地方设和已经设立的仲裁机构能否生存,应由当事人的选择、由市场来决定;其四,“参照公务员管理”,等于财政将仲裁机构“包”下来,不仅浪费公共资源,还刺激“吃皇粮”队伍的恶性膨胀。根据《中国统计年鉴(2005)》的统计,我国行政管理费用从1978年的49亿元上涨到2004年的4060亿元,增长了近82倍;有专家撰文认为,如果将预算外收入和制度外收入包括在内,中国的宏观税赋水平在30%到40%之间,因此必须对“参照公务员管理”的机构严加控制。

  当然,解决认识误区不是回避实际问题,而是要汲取历史经验教训,尽可能地降低改革成本。比如,仲裁法实施之初,国家已经为仲裁体制改革付出了巨大成本——有4000多家行政仲裁机构被撤销,2万多名工作人员被重新安置——这种现象再也不能出现了,仲裁制度的改革上不能再推倒重来了!因此,在仲裁机构改革中,既要以未来为目标,又要兼顾历史形成的现状。一方面,不能为了安置人员而选择一个“坏”的制度,让未来为今天的错误选择买单;另一方面,政府应对自己的决策负责,不能让仲裁机构的工作人员来承担政府决策失误的后果。比如,对于服从组织决定从行政机关或行政事业单位调入仲裁机构的工作人员,可采用“老人老办法”,本人要求离开仲裁机构的,组织人事部门应予安置。但行政干部在仲裁办事机构兼职,或者通过非正常渠道进入,或者在改革方案实施后进入仲裁机构的,则当然不在安置之列。

  在明确仲裁机构法人定位的基础上,仲裁机构体制改革中的其他两大问题——仲裁机构财务管理制度改革和仲裁管理人才队伍建设也要跟上。前者主要应纠正将仲裁收费作为“行政事业性收费”、进行“收支两条线”预算管理的错误。后者主要应限制仲裁委员会委员中的官员数量,加大专家、学者比例,提高仲裁委员会的决策水平;按照“政事分开”、“政会分开”原则,清理整顿行政机关与仲裁机构合署办公和人、财、物不分的现象;仲裁办事机构领导实行直接聘任,或者招标聘任、推选聘任、委任等多种任用形式,引入竞争机制,实现仲裁办事机构领导的专职化、专业化。

  北京仲裁委员会·王红松

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