【摘要】县级人民政府制定的畜禽禁养区规定，如果违反上位法规定的，依法应当无效，不得作为行政执法的依据。

今年5月，广东某地区生猪养殖户J女士找到我们，说她的养猪场被政府责令关闭，并处罚款3万元。事情是这样的：

2010年，J女士修建养猪场开始养猪。

2020年，L县政府发布《L县畜禽禁养区划定方案》，规定高速公路500米以内的区域属于禁养区（以下简称500米距离的规定），不得养殖。

随后，当地镇政府多次责令J女士搬走，J女士拒绝。

2022年3月，当地镇政府作出《行政处罚决定书》，责令J女士立即关闭猪场，并处以罚款3万元。

2022年4月，J女士向L县政府申请行政复议，认为《畜禽禁养区划定方案》中关于500米距离的规定无效，不能作为执法依据。

2022年5月，L县政府作出《行政复议决定书》，维持原处罚决定。

随后，J女士找到我们。

本案的焦点是：L县政府发布的《畜禽禁养区划定方案》中，关于500米距离的规定是否有法律依据？

J女士认为没有法律依据，因为没有法律法规规定高速公路500米内属于禁养区。

L县政府认为有效，因为《广东省环境保护条例》第49条规定，县政府可以自行制定禁养区。

《广东省环境保护条例》第四十九条 除法律、法规规定的禁止养殖区域外，县级以上人民政府有关主管部门可以根据当地环境承载能力和污染物排放总量控制要求，划定畜禽禁养区和限养区，报同级人民政府批准后实施，并向社会公布。

笔者认为，前述500米距离的规定没有法律依据，理由如下。

我国《畜牧法》第40条和《畜禽规模养殖污染防治条例》第11条，将4种区域划定为禁养区，其中最后一项为“法律、法规规定的其他禁养区”。

《畜牧法》第四十条 禁止在下列区域内建设畜禽养殖场、养殖小区：

（一）生活饮用水的水源保护区，风景名胜区，以及自然保护区的核心区和缓冲区；

（二）城镇居民区、文化教育科学研究区等人口集中区域；

（三）法律、法规规定的其他禁养区域。

《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条 禁止在下列区域内建设畜禽养殖场、养殖小区：

（一）饮用水水源保护区，风景名胜区；

（二）自然保护区的核心区和缓冲区；

（三）城镇居民区、文化教育科学研究区等人口集中区域；

（四）法律、法规规定的其他禁止养殖区域。

首先我们需要了解上述规定中“法律、法规”的定义。

简言之，法律是由全国人大或全国人大常委会发布，在全国范围内适用，如《畜禽法》。

法规可分为2种，一种是行政法规，由国务院发布，在全国范围内适用，如《畜禽规模养殖污染防治条例》；另一种是地方性法规，由省或地级市发布，在对应的省或地级市范围内适用，如《广东省环境保护条例》。

因此，有前述规定可知，只有全国人大及常委会、国务院、省和地级市才可划定禁养区。

需说明的是，本案养殖场没有位于饮用水水源保护区、风景名胜区、自然保护区、城镇人口集中区。

因此，要认定L县发布的500米距离的规定是否合法有效，需分析是否有“法律、法规”有相同的规定。

经详细查阅资料，我们并没有找到任何法律、法规有将高速公路500米范围内的区域列入禁养区。

L县认为，其《畜禽禁养区划定方案》的制定依据为《广东省环境保护条例》第49条，而《广东省环境保护条例》属于地方性法规。因此，L县发布的《畜禽禁养区划定方案》合法有效。

我们不认同该观点。

《广东省环境保护条例》首次施行时间为2005年01月01日，其第35条规定县政府可以划定畜禽禁养区。因当时我国《畜牧法》和《畜禽规模养殖污染防治条例》还未施行，故该规定当时有效。

《广东省环境保护条例（2004）》第三十五条 县级以上人民政府可以根据环境保护的需要，划定畜禽禁养区。严禁在畜禽禁养区内从事畜禽养殖业。

但是，2006年7月1日《畜牧法》施行，其第40条明确规定禁养区只能由法律法规划定。因此，自该日起，《广东省环境保护条例》中关于县政府可以划定禁养区的规定，因违反上位法而无效。

此外，2014年国务院发布的《畜禽规模养殖污染防治条例》第11条亦明确禁养区只能由法律法规划定。

综上，《广东省环境保护条例》中关于县政府可以划定禁养区的规定，因违反上位法《畜牧法》和《畜禽规模养殖污染防治条例》的规定而无效。

因此，本案L县政府发布的《畜禽禁养区划定方案》中关于500米距离的规定，既没有法律依据，也违反了上位法的规定，应属无效，不能作为执法依据，本案行政处罚有误。

现实中，因养猪场环保问题突出等原因，各地县政府多有出台政策随意划定禁养区，违反了只有法律法规可划定禁养区的规定。

实际上，早在2019年9月3日，生态环境部办公厅和农业农村部办公厅就联合印发了《关于进一步规范畜禽养殖禁养区划定和管理促进生猪生产发展的通知》，其中第一点再次强调了禁养区的划定依据只能是法律、法规。

《关于进一步规范畜禽养殖禁养区划定和管理促进生猪生产发展的通知》一、依法科学划定禁养区。严格落实《中华人民共和国畜牧法》《畜禽规模养殖污染防治条例》等法律法规对禁养区划定的要求，除饮用水水源保护区，风景名胜区，自然保护区的核心区和缓冲区，城镇居民区、文化教育科学研究区等人口集中区域及法律法规规定的其他禁止养殖区域之外，不得划定禁养区。国家法律法规和地方法规之外的其他规章和规范性文件不得作为禁养区划定依据。

因此，希望各地政府在严抓环保的同时，能合法合理地制定相关政策。另外，对位于禁养区需要搬迁的养猪户，应当予以适当补偿。

我是环境律师黎征武，7年环境专业背景，只做环保案件。

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