西方行政补偿的宪政视角探源及其对我国的启示
杨永华
（大沧海律师事务所 河南 郑州 450002）
[摘要] 行政补偿制度作为法律体系中的一个重要组成部分。它直接源于宪法上损失补偿的规定。该制度的完善与否直接关系到宪法补偿条款能否在实践中得到有效地落实。行政补偿的产生和发展有着其思想根源和历史渊源。同时，作为一项法律制度，其也是与对私人财产权宪法保护的宪政制度的不断完善是密不可分的。西方行政补偿宪政制度的探源对我国整个行政补偿理论研究以及对推进立法实践有着重要的作用。
[关键词] 行政补偿；法律制度；历史渊源；宪政制度
行政补偿是指行政主体的合法行为使行政相对人的合法权益受到特别损失或者行政相对人为了维护和增进国家、社会公共利益而使自己的合法利益受到损失,依法由行政机关对相对人所受损失予以适当补偿的制度。它是国家调整公共利益与私人或团体利益，全局利益与局部利益之间关系的必要制度。行政补偿制度最早产生于西方人权思想和民主宪政，并且已经发展得很成熟。而我国的行政补偿制度，无论立法实践还是理论研究都处于起步阶段。加强我国行政补偿理论的研究，对揭示行政补偿的性质、概念、特征、功能，以及在立法实践中确定其原则、范围、标准、方式和程序等方面显得尤为重要。
行政补偿制度的产生、发展与对私人财产权的宪法保障是密不可分的。可以说对私人财产权的宪法保障是因，而行政补偿制度是果。对私人财产权的宪法保障是目的，而行政补偿制度则是实现此目的的一种手段。要想对行政补偿制度进行深入研究，则必须对私人财产权的宪法保障进行深刻剖析。然而，要全面地认识西方行政补偿宪政的内涵，首先需要探究和分析其产生和发展的思想根源和历史渊源。
一、行政补偿制度产生的思想根源
行政补偿制度的产生和发展，除了政治经济的外部条件以外，还有其深层次的思想根源。这便是民主思想的彰显与权利意识的觉醒。
1、民主思想的发展使权利保障成为首要任务
民主既是民众的自主权利，更是对政治国家公共权力的限制。它蕴含着公民的地位不依赖于政府权力的价值理念。以天赋权利为基本精神的人权思想，最早源于自然法学派。自然法确认了人类的最基本的权利----自由的权利；平等权；生命权；财产权。这些权利来自于人类理性，是天赋权利，是不可侵犯、不可剥夺的。作为人的基本权利之一的财产权就是脱胎于自然法思想。“确定财产权是划定一个保护我们免于压迫的私人领域的第一步”。[1]对私人财产权从理论上做了系统阐述并将其归纳为私有财产神圣不可侵犯原则的是英国人洛克，他首先肯定了私有财产权作为一项天赋人权而存在，同时他十分注重对财产权的保护，并把对财产权的保护同国家政治权力结合起来。他认为，人民建立起民主制度，通过各种形式参加民主活动的目的就是为了安稳的享受他们的财产并且有更大的保障来防止共同体以外的任何侵犯。因此，政治国家的首要目的便是保护私人财产。“如果认为任何国家的最高权力或立法权能够为所欲为，任意处分人民的产业或随意取走其任何部分，这是错误的想法。”为了保障合法权益,不管国家机关在行使权力时不论行为是违法还是合法，也不论行为人是过失还是无过失，其结果给一部分人带来了损失，国家就应对其行使权利过程中造成的损失予以弥补。可见，正是在民主思想的孕育下，民主制度才最终得以确立，并为人权保障树立了坚实可靠的屏障，民众才得以摆脱来自公共权力的任意蹂躏和践踏。这便是行政补偿制度产生和发展的思想动力。
2、公民权利意识的不断提高为行政补偿制度的确立奠定了思想基础
进入资本主义社会后，开放的经济摧毁了封建社会的行政特权观念，催化了自由、平等、民主、法治这些新观念的产生和发展，“权利”意识也随之增强。一个国家的法律重视对公共利益的保护有其必然性。然而，主张社会公共利益只是为了对个人利益的适度限制，而不是否定个人利益和个人权利。“人们联合成为国家并置身于政府之下的重大的和主要的目的，便是保护他们的财产”。[2]以往过分强调公共利益高于个人利益，国家权力大于个人权利。但是，随着资本主义经济确立和不断发展，人们的利益趋向个别化，利益关系日益多样化，市场机制天然地要求法律确认个人利益，完全纯粹意义上的社会本位或强调公共利益，则是市场经济所无法忍受的。资本主义经济的发展张扬了公民个人的权利，使公民权利与国家权力的紧张关系逐渐趋向合理，极大的促进了公民个人权利与国家权力相对均衡状态的形成。因公共利益造成公民个人合法权益之特别损失而给予该公民以补偿的观念深入人心，被认为理所当然。
二、行政补偿制度的历史演进
私人财产权作为一项基本人权与作为人的资格密不可分。从世界宪政史的发展来看，对私人财产权的保护不仅是宪法的基本内容，更是制定宪法的目的之一。从一定程度上来讲，对私人财产权的宪法保护是与宪政制度的不断完善结合在一起的。对私人财产权的宪法保障的完善与否，也是衡量一个国家宪政制度特别是人权保障制度的完善与否的标准。
1、西方行政补偿宪法制度的确立
任何制度的产生和发展都不是偶然的，是在社会政治经济条件的推动下孕育发展起来的。行政补偿制度也不例外，它的确立和发展,是人类社会物质文明进化到一定历史阶段的必然现象，是一国法制发展到一定阶段的产物，也是文明、民主和法治进步的重要标志。在前资本主义时期，国家主权是不受限制的、至高无上的。国家违法侵犯人民合法权益都不会赔偿，更无因合法行为所造成损失的补偿了。如果有补偿，也仅是统治者施恩于民,而非人民私权利的内容。近现代意义上的行政补偿制度是资产阶级大革命胜利后确立的民主宪政体制的产物。从世界各国的补偿制度来看,大多在宪法里确立了补偿的原则。行政补偿制度最早在资产阶级革命最彻底的法国产生。1789年，法国在《人权宣言》中宣布：“财产是神圣不可侵犯的权利,除非当合法认定的公共需要显示必要时,且在公共预先补偿的条件下,任何人的财产不得受剥夺”。[3]1799年，法国根据《人权宣言》的上述精神，颁布了第一个行政机关对因实施公共事业而受损失的人给予补偿的法律，初步建立了以无过错为特征的损失补偿制度。德国在1793年《普鲁士法典》第75条确定了国家承担补偿责任的原则，即为了公共利益，在必要时，个人必须牺牲其权益,同时社会必须从其设立的公共资金中对个人予以补偿。德国法院在以后的许多判例中支持并充实了这项原则。1947年德国基本法第14条第3项规定:“征收惟有因‘公共福祉’所需方得为之。征收须依法律或基于法律而该法律亦规定补偿之种类及限度时，方得为之。征收之补偿以‘公平’的衡量公共及参与人利益后，决定之。关于征收额度之争论，由普通法院审理之。”[4] 1791年美国宪法第五条修正案规定：“凡私有财产,非有正当补偿，不得收为公用。”[5] 20世纪以后,世界各国纷纷以宪法明确规定了行政补偿制度。如1946年《日本国宪法》的第29条第3款规定：“因公用征收及公用限制对私人造成财产上的特别损失时，必须予以正当补偿，不允许国家或者公共团体不予以补偿而收用私人的财产或者对私人的财产进行限制。”[6]此外，巴西、意大利、丹麦、埃及等世界各国也先后在本国宪法中对行政补偿制度作了明确规定。行政补偿制度逐步在世界范围内得以基本确立。
从宪法产生与发展的历史，我们可以看出：有关私有财产的宪法保障，不仅是宪法的基本内容，而且随着宪法的发展而发展，并反过来促进了宪法的发展和完善。可以这样说，离开了对私有财产的保障，宪法也就失去了存在甚至产生的价值了。
2、西方行政补偿范围的透视
关于行政补偿的范围可以从不同角度来理解。主要包括三个方面的内容：一是从应予补偿的事项角度界定，即事项范围；二是从应予补偿的行为的角度去界定，即行为范围；三是从保护的权益类型去界定，即权益范围。[7]其中，最能阐明行政补偿性质的是行为范围。这是因为，正是由于合法行为（包括行政主体的合法公权力行为和相对人的无因管理行为）才导致了相对人合法权益（权益范围）的损害，产生了应当给予行政补偿的事项范围。可以说，没有行为的实施（原因），就没有行政补偿（结果）。因此，本文主要从行为范围来阐释行政补偿范围的历史演进。
财产权在原则上不是所有者一种绝对的不受限制的权利，只是所有者一种有条件的可限制的权利。当财产权神圣、绝对的神话被打破时，宪法便赋予政府基于公共利益的需要对私人财产进行征用的权力。基于这种宪法授权，无论财产所有者是否愿意，政府均可按照法律规定的条件强制取得私人之财产。私人财产权从绝对性到相对性的转变，为对私人财产权的限制提供了理论支持，相应地也便为行政补偿制度的产生提供了可能性。
西方国家的补偿制度最早产生于近代财产的征用（收）制度（沿至现代，财产征用补偿制度仍是行政补偿制度的最主要内容，并占据着重要的一席）。在早期，为满足某种特定公用事业的需要，征用的标的主要是土地所有权。随着时代与社会的变迁，许多传统的资本主义国家的宪法先后抛弃了私人财产权绝对、不受任何限制的理念，转而倡导对私人财产权进行必要的限制。被征用的标的不再限于土地所有权，而呈现多样化的趋势：一切具有财产价值的权利，不论是不动产还属动产，有形的还是无形的，都可以纳入征用的标的范围。另外，国家对财产的过度限制、非财产权的侵害以及合法公权力附随效果的损害也被纳入征用的范围之内。然而，私人财产权作为一项基本的权利一直没有动摇。对私人财产权限制的必要性并不能排斥对其宪法保障的绝对性。为了实现对私人合法权益的有效保护，征用的含义在西方被极大地扩张，已远远超出了其原有的含义。因为，对于合法公权力行为造成的损失，获得救济的宪法依据只有行政补偿条款。[8]
纵观世界各国的行政补偿制度，可以看到，随着现代民主法治的发展，特别是公民权利意识的不断提高，不仅合法行政行为，而且行政行为以外的其他合法行为造成相对人合法权益损害时，相对人也可以依法获得行政补偿。与此同时，由于公法领域无因管理的引入，公民为了公共利益而实施的公务协助和见义勇为所遭受损失也被纳入行政补偿之列。[9]行政补偿的范围伴随着时代与社会的变迁也呈现出日益扩大的趋势。早先仅以合法行政行为造成公民合法权益损害予以补救的行政补偿制度已经不能适应现代法治国家的要求。
三、我国行政补偿宪法保障规制的缺失及完善
从私人财产权神圣不可侵犯到承认私人财产权的相对性并允许对其进行必要的限制，再到征用补偿制度的建立，西方宪法对私人财产权的保障逐渐走向成熟和理性。在宪法中明确规定保障财产权，具有特别重要的意义。权利的默示到明示的转换绝非无关紧要，而是大有必要，它涉及到权利有无切实的免除权力侵害的保障。然而，财产权不是绝对的，而是相对的，国家基于公共利益可以对其进行限制。因此，现代各国宪法一般都明确授予政府对财产进行征用或限制的权力。但是，对私人财产权的宪法保障又是建立法治，保障人权的基础。基于对私人财产权的宪法保障，这就使得在因公共利益需要而对其进行限制时必须予以补偿，而补偿是否公平适当则直接影响对私人财产权保障的最终效果。一个完善的、切实可行的行政补偿宪法原则是必须的。没有一个良好的行政补偿宪法原则，对私人财产权的宪法保障只能是一句空话。因此，西方实行法治的国家在对财产进行征用或限制的同时又纷纷把损失补偿的原则直接规定在宪法里。
中国是一个历史悠久的大国，封建统治时间之长，君权本位思想根源之深，极为典型。“国家责任”直到民主革命之后才出现。建国以后，随着国家建设的发展，行政补偿制度也得到了初步的发展。通过一系列单行法律、法规的制定与颁布，我国已在在各个不同的领域分别对行政补偿作了一定的规定。但是，由于我国一直以来提倡集体利益、国家利益高于一切。同时，由于导致行政补偿的多是合法的行政行为，长期以来，行政补偿这一重要的法律制度不为我们所重视。这从而导致了这一法律制度的凌乱和不健全，基本上是靠政策调整，进而导致行政补偿的随意性和差异性。这都是由于我国对私人财产权宪法保障的缺失以及宪法缺少对行政补偿原则的规定所导致的长期对私人财产权漠视和淡化的直接后果。
鉴于我国宪法在相当长的一段时间里,没有关于对私人财产权宪法保障以及行政补偿的规定，2004年3月14日，十届人大第二次会议审议通过了新的宪法修正案，明确地规定：“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”“国家为了公共利益的需要，可以依照法律的规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。公民合法的私有财产不受侵犯，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”通过上述修改，我国基本上建立起了现代意义上的财产权宪法保障的规范体系，私有财产不受侵犯第一次写进宪法，明确了私人财产的宪法地位，扩大了财产权保护的范围，损失补偿条款得以确立。这是我国宪法关于私人财产权保障发展史上的里程碑，弥补了长期以来我国宪法缺失补偿条款的不足，为行政补偿奠定了其在宪法上的依据。但是，遗憾的是没有明确补偿要遵循的原则。这直接导致下位阶的法律、法规因没有统一的原则作为指导，在具体规定上出现差异性，违反了宪法所确立的“平等原则”。正是由于行政补偿原则在宪法层面上的缺失，导致了我国现有单行法律、法规对补偿原则的规定出现了诸如“相应补偿”、“合理补偿”、“适当补偿”等不统一的混乱局面。而且，在补偿实施过程中经常出现补偿不公平的现象。其不良后果是不言而喻的：一方面，因公益其合法权益受到损害的公民往往得不到很好的保护，另一方面，行政机关补偿行为不能得到有效规制，行政补偿制度最终得不到很好的落实。法律的基本原则，对于每一个法律制度来说，都是必不可少的。它有助于该法律制度的统一，有助于准确地适用和理解法律条文，并可以补充具体法律条文的不足。[10]因此，确立行政补偿的基本原则显得极为重要。有了行政补偿的基本原则，才能使具体的立法有了可以遵循的统一依据，也才能使所有的需要被补偿的对象得到平等的、不会厚此薄彼的补偿。
笔者建议，在下次修宪时应当增加行政补偿的基本原则。至于采取何种原则，我们可以借鉴西方宪政国家的经验。西方法治国家宪法关于损失补偿的规定中大都明确规定了损失补偿的基本原则，如日本的“正当补偿”、美国的“公正补偿”、德国的“公平补偿”等。为了更好地保护行政相对人的合法权益，我国行政补偿的基本原则应为“公平补偿”。因为公平补偿的基本要求是以完全的市场价值补偿为原则，尽可能运用市场机制、贴近市场价格、发挥看不见的手的作用。而行政补偿行为本身是一只看得见的手。实践证明，运用“双手操作”比较稳当，能够减少行政两造互动的后遗症。[11]而且，公平关系的产生与社会经济关系中的权利义务直接相关，直接受社会经济结构和经济发展水平的影响。因此，公平的内容将随着时代的变迁而常新，更具有灵活性、适应性和包容性。总之，只有明确行政补偿的宪法原则，我国对私人财产权的宪法保护才能切实得到落实，民主与宪政制度才能真正得以建立，行政补偿制度才能不断完善。
[参 考 文 献]
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