加快发展城乡居民社会养老保险

　　在基本医疗保障、城乡居民最低生活保障已实现全覆盖的前提下，建立城乡居民社会养老保险制度，把农村居民和不符合职工基本养老保险参保条件的城镇非从业居民纳入制度范围，弥补了国家社会保障体系建设的最大缺陷。对比已经实施的职工基本养老保险制度，城乡居民社会养老保险制度至少有三个特点代表统筹城乡社会保障的发展方向。加快发展城乡居民社会养老保险，能够为统筹城乡社会保障提供路径，促进社会分配的公平正义。

　　第一，清晰的个人账户使城乡居民社会养老保险制度简单透明、权益明确。城乡居民社会养老保险采取个人账户加基础养老金模式，个人缴纳的社会保险费、政府给予的缴费补贴、集体对参保人的缴费补助和利息收入全部计入个人账户，实账管理，相比于职工基本养老保险统账结合制度，参保人能够更准确把握个人权益。职工基本养老保险缴费分用人单位缴费部分和个人缴费部分，前者进统筹账户，后者计入个人账户。统筹部分对参保人来说个人权益的体现不明晰，而个人账户计账规模从1995年制度建立以后经历了三次调整，是否影响个人权益 另外，职工基本养老保险制度事实上的现收现付使个人账户不能做实，权益会否落空 这些疑问使得职工参保人对个人权益容易产生模糊理解。统筹城乡社会保障，让更多的人主动参保、积极参保，政策明晰、权益明确是前提，城乡居民社会养老保险制度设计使参保人对自身的权益能够更好理解和把握，是推进统筹城乡社会保障制度建设的启示。

　　第二，统一的基础养老金标准使城乡居民社会养老保险制度更加公平、合理。城乡居民社会养老保险制度规定，参保人到龄后领取的养老金待遇由个人账户养老金和基础养老金两部分组成，个人账户养老金取决于个人账户权益，基础养老金标准统一，由财政全额支付，独立于参保人缴费，公平对待每一参保人，符合社会保障制度的基本价值。而职工基本养老保险待遇分为个人账户养老金、基础养老金和过渡性养老金三部分，其中，基础养老金、过渡性养老金与本人指数化月平均缴费工资紧密联系。简单说，就是缴费越多，基础养老金和过渡性养老金越高。因为企业效益不同，按照政策，如果分别按照社平工资的0.6倍、1.0倍和 3.0倍缴费，基础养老金和过渡性养老金的差异很大，再加上个人账户养老金差异，即使在同一统筹地区，同样的缴费年限，退休人员的待遇差异也可达2～3 倍。城乡居民社会养老保险独立于参保人缴费的统一基础养老金标准，体现了国家财政公平对待每位参保人、维护社会公平正义的价值取向，尽管还有不完善的地方，但为推进统筹城乡社会保障制度建设提供了借鉴。

　　第三，分级负责的财政补贴使城乡居民社会养老保险制度管理统一、责任共担。国家政策规定，最低基础养老金每人每月55元在中西部地区由中央财政转移支付，地方财政对参保人缴费给予补贴，责任基本明确。综观各地的城乡居民社会养老保险制度，基本按照国家新型农村社会养老保险试点指导意见框架，制度建设保持了整体性，为制度的全国统筹奠定了基础。以湖南省为例，在新农保试点起步之时明确了省级财政补贴标准，全省统一信息管理、数据管理和基金管理，参保人在省内可自由流动，实现一卡通。一些地方快于国家试点步伐，加速推进城乡居民社会养老保险制度覆盖，并在国家最低基础养老金标准的基础上，增加投入，提高待遇水平，主动承担地方政府责任。以长沙市为例，2010年7月1日起，长沙市在各区、县(市)推行城乡居民社会养老保险制度，并明确“十二五”期间基础养老金标准每年增加每人每月10元，建立基础养老金正常增长机制，财政每年增加投入近亿元。相较职工基本养老保险中央财政兜底模式，城乡居民社会养老保险明确的财政分担政策更有利于政策的整体统一，更有利于培养地方的投入意识，形成中央与地方责任共担机制。

　　当然，城乡居民社会养老保险制度当前还只是实现制度“从无到有”的阶段。加快发展城乡居民社会养老保险，推进统筹城乡社会保障制度建设，应解决两个问题：

一是提高城乡居民社会养老保险基础养老金水平。当前，城乡居民社会养老保险制度虽然统一了基础养老金标准，但最低仅为每人每月55元，这一标准是高还是低，我们依然与职工养老保险制度比较。2009年，湖南省人民政府办公厅发布《关于解决未参保人员参加企业职工基本养老保险有关工作的通知》，未参保城镇居民可一次性补缴15年的养老保险费，建立职工基本养老保险关系，2010年按最低标准补缴，总共应缴养老保险费41904元，养老金水平为每月 523.7元。按照城乡居民社会养老保险制度模式，假如参保人个人账户资金储存额为41904元，其个人账户养老金计算可得301.4元，加上基础养老金 55元，养老金水平为每月356.4元，相差167.3元。对比而言，居民具有负担能力的，选择一次性缴费补建职工基本养老保险关系显然更加划算。在同一时期的两个不同制度面前，同样是未参保城镇居民，制度间的差异较大，且城乡居民社会养老保险覆盖的恰恰是不具备41904元负担能力的底层弱势群体。尽管城乡居民社会养老保险统一基础养老金标准，维护了自身的制度公平，但与职工基本养老保险相比，其基础养老金水平的合理性存在缺陷，制度间的公平性存在问题，理应科学精算，合理提高。

二是加快推进职工基本养老保险与城乡居民社会养老保险的制度融合。在城乡居民养老保险制度的落实中，当前的突出问题是制度间的转移衔接不畅，多数参保农村居民流动性大，在城市务工时也参加职工养老保险，参保人在两个制度间的流动使得制度间的自由转移与衔接成为必要，但国家迟迟未能出台转移衔接办法。究其原因，主要是两大制度较大的模式差异、缴费差异和待遇差异，使得参保人尤其是困难群体在不同制度间选择时权益难以得到准确保障。推进城乡社会保障统筹发展，应维护制度的公平公正，最大限度地保护底层群体利益。基于以上分析，笔者认为，城乡居民养老保险和职工养老保险不能互不关心独立发展，应相互比较，借鉴发展，实现制度融合。

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