从《珠海市企业和企业经营者权益保护办法》的出台看“依法治权” 作者：占亮律师 当前，在国际金融危机的影响下，国内外经济环境发生了重大变化，珠海作为我国最早的开放型城市亦同样遭受着经济发展的严峻挑战和考验。在这样的经济景况下，为了给当地企业营造一个更好的法制环境，二00九年一月八日，珠海市政府第七届91次市政府常务会议审议通过了《珠海市企业和企业经营者权益保护办法》，并已于二00九年二月二十日正式施行。此时珠海市政府出台该《办法》的确给企业带来了“暖融融的春意“，同时也给行政机关滥用行政权力敲响了警钟。正如珠海市法制局局长杨静辉所言，该《办法》的核心是“限制政府权力，保护企业权益“。对此，笔者深为珠海市政府的此番“依法治权”的举动叫好，同时也试图从法律的视觉出发，分析“依法治权”在《办法》中的具体体现，并提出如何实现“依法治权”的相关建议。 一、“依法治权”在《办法》中的具体体现。 （一）监督“行政规范性”文件 所谓“行政规范性文件”是指行政机关为执行法律、法规和规章，对社会实施管理，依法定权限和程序发布的规范公民、法人和其他组织行为的具有普遍约束力的政令，如行政机关发布的决定、命令、行政措施等。行政机关制定“行政规范性文件”是行政立法的一种表现形式。既然是行政立法，那么就要遵循立法的一般原则，同时对于违法制定的“行政规范性文件”也应当有法律上的救济途径。为此，《办法》规定相关行政机关在制定涉及企业和企业经营者重大权益的“行政规范性文件”时，应当广泛听取企业和企业经营者的意见和建议。这就是说，此时相关行政机关应当允许企业和企业经营者提出自己的不同看法，而不能象以前那样“闭门造册”。另外，企业认为相关部门制定的“行政规范性文件”侵犯其权益的，可以单独申请市人民政府法制部门予以审查。这是以前企业从来没有享受过的权利，过去企业只对行政机关的具体行政行为不服时才提出行政复议或行政诉讼。这一规定给企业提供了一个对“行政规范性文件”申请违法审查的机会，同时也是上级行政机关监督下级行政机关依法行政的具体体现。 （二）规制具体行政行为 由于具体行政行为是行政机关对企业作出的直接的行政意思表示，其目的是要发生一定的法律效果，使企业的权利、义务取得、丧失或变更等。这就是说，若是违法的具体行政行为将可能给企业造成较大的危害，这就需要在程序和内容上给予严格的规制。对此，《办法》作出了具体规定：一是对行政机关实施的行政许可行为，必须要有法律、法规、规章作为依据。也就是说，今后就不能依据上级部门的“行政规范性文件”来决定是否批准企业的行政许可申请；二是对于给予企业停产停业、吊销许可证照、较大数额罚款等行政处罚，企业可要求举行听证，而行政机关无权拒绝；三是对于行政收费实施公示制度，禁止越权、超标准等乱收费的行为；四是对行政检查规定了严格的检查程序，同时还确定了“联合检查原则”。 （三）禁止行政权力的扩张和滥用 作为行政权力的所有者和体现者，任何行政机关都有扩张的驱动内力，在这一过程中，行政权力日益背离了它产生的初衷，对它的服务本质发生了异化，而行政机关的高度集权，职能无限扩张，必然导致权力的过度集中和行使无度，为此，《办法》第二十四条专门规定了行政机关的“十二个不得”，即：一是不得强制企业接受未经有权机关批准的考核、评比、评优、达标、升级、排序等活动；二是不得以考核、评比、评优、达标、升级、排序等名义向企业乱收费；三是不得强制企业接受无法律依据的培训、服务、购买指定产品；四是不得强制企业接受有偿新闻、征订各类报纸、杂志、书籍、资料等；五是不得强制企业参加各类社会团体、提供赞助或者捐赠、购买有价证券、参加法律和法规规定以外的保险；六是不得无偿占用企业财物或以明显不对价从企业取得财物，向企业转嫁各种费用或者无偿调用企业的人、财、物；七是不得干涉企业合法用工自主权；八是不得将行政职能有偿化；九是不得擅自公开企业商业秘密的信息；十是不得强制企业提供宴请、娱乐、旅游等活动；十一是不得利用企业为本人、亲友或者他人谋取非法利益；十二是其他侵权行为。综合以上的种种行为，《办法》为什么要禁止呢？原因何在？我们有必要进一步分析，笔者认为，首先，《办法》禁止的上述行为，属于新型的滥用行政权力的表现，其多数内容在以往的行政法律文件中没有出现过；其次，《办法》禁止上述的行为，在现实中又普遍存在，非常贴近现实，往往对企业的影响较大，而且在目前经济形势严峻的情况下，上述的行为的存在对企业来说无疑是雪上加霜；再次，到目前为止，对于《办法》禁止的上述行为，无论是国家或者地方均无有效的法律文件给予规制，从而给法律调整留下了空白；最后，《办法》禁止的上述行为，的确背离了行政权设立的初衷和服务本质，而且有愈演愈烈的趋势，若再不依法治理，将严重破坏当地的法制环境，因此，珠海市的决策者们必须下决心给予禁止。 （四）侵权行为的媒体监督和行政救济 在西方国家，媒体监督权已经是除了立法权、司法权、行政权之外的重要一权。可以说，一个成功的法治社会不能缺少媒体对行政权力的监督。《办法》首次明确了新闻媒体有权对侵害企业和经营者权益的行为予以监督。侵害企业和经营者权益的行为既包括了行政机关的违法行政行为，也包括了第三人的侵权行为。对第三人实施的侵害，企业和经营者能够积极维权，而对于行政机关实施的违法行政行为，企业和经营者往往选择忍痛接受，因为即使提出异议也难以获得法律上的救济。君不见现在的行政诉讼作为公民、法人和其他组织的一方胜诉率很低，有人曾统计过大约为30%左右。况且就算是行政机关败诉，其也会另行使出“招数”迫你就范，例如以不同的理由作出一个新的行政处罚等等，让人不胜其烦。这时若有新闻媒体介入，往往能起到令人意想不到的作用。虽然新闻媒体的监督在法律上没有强制力，但通过新闻媒体的广泛报道，让行政机关的行政行为展露在广大民众的面前，这样一来迫使行政机关不得不重新检讨自己行为的合法性和合理性并更加审慎地行使权力，从而最终保障企业和经营者的合法权益。此外，行政机关不仅要受到行使权力上的被动监督，而且也要履行法律赋予的积极作为义务，因为行政机关的本质作用还是为人民服务。《办法》专门给行政机关设立了为企业和经营者提供行政救济的义务，对于侵犯正常市场秩序的违法行为，如制售假冒伪劣产品、非法交易、哄抢盗窃企业财物等，行政机关应当及时查处。若企业和经营者依法行使权利受到阻挠、威胁、恐吓、人身攻击等不法侵害时，行政机关也应当依法予以保护。 二、如何实现“依法治权”的几点建议 有人曾说过，法律若不被使用那就是“睡着的雄师”，但是作为立法者的意愿并非如此，他们希望自己制定出来的任何一部法律都能够真正发挥作用，不过这可不是一件容易的事。作为《办法》的制定者们关于立法的主要考虑是要“依法治权”，现在《办法》正式出台了，那么如何让《办法》中“依法治权”的立法构想得以真正实现呢？对此，笔者提出以下几点建议： （一）加强《办法》的宣传力度 由于《办法》的调整对象是行政机关和企业及经营者，因此不是社会大众所关注的热点，甚至可能连一些行政机关和企业都不予以重视。对此，笔者建议：一是有关部门除了在报纸、电视、网络等新闻媒体上宣传外，还应在相关的行政机关内组织《办法》的培训工作，通过培训使行政机关工作人员提高服务意识，规范工作方法，并严格按照《办法》的规定行使权力。二是由行政机关或行业协会组织企业及其经营者参加一些座谈会或研讨会，通过座谈和研讨，使企业及其经营者能够更加熟悉《办法》中规定的权利，并知道在权利被侵害后如何寻求救济。 （二）将《办法》中的有关规定纳入行政机关的年度评议和考核 近几年来，珠海市政府着力于改善机关作风建设，每年度实施机关作风评议和考核。笔者建议，是否可以将《办法》二十四条规定的行政机关的“十二个不得”等义务性规定纳入评议和考核指标中。若行政机关在当年度发生了违反《办法》规定的上述行为，那么在年终的评议和考核中就给予否定性评价。这样一来，也能够促使行政机关严格遵守《办法》的相关规定，并认真对待自己权力的行使。 （三）加强“行政行为”的行政法律监督 按照我国行政法的相关规定，上级行政机关有权指导和监督下级行政机关。这主要体现在上级行政机关有权对下级行政机关制定的行政规范性文件和实施的具体行政行为进行审查和监督。对此，笔者建议，首先我市有关上级行政机关应当依法建立完善的“行政规范性文件“的具体审查和监控制度，对于下级行政机关制定的不合法的“行政规范性文件“应当及时予以撤销或责令改正。其次，企业及其经营者对行政机关作出的较重的行政处罚行为不服而提出行政复议时，上级行政机关应采取“严格审查原则”，即只要下级行政机关作出的行政处罚有任何程序和内容上的瑕疵，都应当及时作出撤销或责令改正。最后，对于企业及其经营者认为下级行政机关作出的行政处罚不合理时，如果违法情节不严重、影响不大，而且企业及其经营者能够积极改进的，上级行政机关可以在自由裁量权的范围内选择给予较轻的处罚。 总而言之，要做到“限制政府权力，保护企业权益“从而实现“依法治权”是一个系统而又复杂的工程，这需要付出更多的法律和社会成本。不过好在随着我市法治水平的不断提升，无论是行政机关还是企业或经营者都在努力改变自己的行为和观念。如今企业守法经营和行政机关依法行政正逐渐深入人心，笔者相信在人们的积极努力下我市的法制环境将越来越完善和成熟。