反垄断法的实施：公共执法与私人诉讼
四川发现律师事务所竞争法团队
“徒善不足以为政，徒法不足以自行。”在过往几期中介绍了不同种类的垄断行为，无论多么良好的法律制度，不能落到实处也只是空中楼阁。不管是什么类型的垄断行为，都需要通过反垄断法的实施使垄断行为得以规制，让字面上的条文能够真正起到规范市场、维护公平的作用。
反垄断法的实施可以通过公共执法和私人诉讼两种渠道。公共执法是指由反垄断执法机构根据举报或主动发现，对涉嫌垄断行为进行调查和处理，依靠国家的积极介入，执法机关可以主动发起，具有鲜明的主动性。私人诉讼是由垄断行为的受害者向法院提起民事诉讼，以寻求权利的救济和对垄断行为的制止，依靠私人利益的驱动，由经营者、消费者等市场主体发起，法院适用反垄断法具有消极性和中立性的特点。公共执法和私人诉讼构成反垄断法实施的二元模式。
一、反垄断公共执法
我国的反垄断公共执法制度是反垄断执法机关运用公权力维护市场竞争秩序、纠正垄断行为的制度。反垄断的公共执法，是指反垄断执法机关以公共利益代表者的身份，通过行使公权力，惩戒市场主体订立垄断协议、滥用市场支配地位、违法实施经营者集中的垄断行为。同时，反垄断执法机构也有权力调查滥用行政权力排除和限制竞争的行为，健全统一、开放、竞争、有序的市场体系，保护其他经营者和消费者的权益。
从各国反垄断实践来看，分为行政模式和司法模式两种类型。司法模式，以美国为代表，在美国，大部分垄断案件由司法部或联邦贸易委员会进行调查取证，然后再向法院起诉，反垄断执法机构主要是作为公诉人的角色，至于结果如何，则交由法院来作出裁决。在我国香港也是如此，竞争事务委员会调查并起诉反竞争行为，但是竞争事务审裁处是唯一可以作出处罚命令的机构，这个法庭在香港专门负责审理垄断案件，由法官行驶裁决权。
在大陆法系，反垄断执法大多采取行政模式，即反垄断执法机构既要负责案件的调查，又要据此裁定法律责任；既担任检察官的角色，又肩负法官的角色。被制裁人如果有异议，可以另行向法院诉讼。我国的公共执法也采用这一模式。
根据我国《反垄断法》的规定，我国公共执法的一般程序可大致分为案件启动、案情调查、审议处理三个阶段。垄断案件的启动大多数时候的通过市场主体的举报。
《反垄断法》第四十八条
反垄断执法机构依法对涉嫌垄断行为进行调查。
对涉嫌垄断行为，任何单位和个人有权向反垄断执法机构举报。反垄断执法机构应当为举报人保密。
举报采用书面形式并提供相关事实和证据的，反垄断执法机构应当进行必要的调查。
法律对举报人没有作任何限制，即使是外国人、外国使馆都可以进行举报。比如，2014年韩国大使馆就曾经举报河北相关部门涉嫌交通行业歧视性规定的案件，中国反垄断执法机构迅速组织调查，并向河北省人民政府发出执法建议函，建议其责令河北省交通厅、物价局和财政厅改正河北省客运企业享受过路过桥费半价优惠的规定。
另外，如果举报采用了书面形式，并且提供了相关事实和证据，执法机构就必须进行调查。在调查过程中，被调查的经营者、利害关系人有权陈述意见，对被调查的经营者、利害关系人提出的事实。对于被调查人提出的事实、理由和证据，反垄断执法机构应当进行核实。总的来说，垄断案件的调查耗时费力，非常复杂，取证困难。而且，反垄断调查对于被调查企业来说，也会损害商业声誉，影响经营活动。因此，反垄断法规定了“和解制度”也称为“承诺制度”。
《反垄断法》第五十三条
对反垄断执法机构调查的涉嫌垄断行为，被调查的经营者承诺在反垄断执法机构认可的期限内采取具体措施消除该行为后果的，反垄断执法机构可以决定中止调查。中止调查的决定应当载明被调查的经营者承诺的具体内容。
反垄断执法机构决定中止调查的，应当对经营者履行承诺的情况进行监督。经营者履行承诺的，反垄断执法机构可以决定终止调查。
有下列情形之一的，反垄断执法机构应当恢复调查：
(一)经营者未履行承诺的；
(二)作出中止调查决定所依据的事实发生重大变化的；
(三)中止调查的决定是基于经营者提供的不完整或者不真实的信息作出的。
反垄断执法机构和被调查的经营者达成和解后，取决于被调查的经营者履行承诺的情况。经营者如果履行了其消除垄断的承诺，反垄断执法机构可以决定终止调查。终止调查意味着案件的完结，中止调查则是暂时停止，留待观察。一旦经营者表面一套背地一套，并没有实际消除影响；又或者客观情况发生了重大变化，那么反垄断执法机构就需要恢复调查。
调查结束后，就进入案件的审议阶段。经过审议，执法机构认定当事人构成垄断的，应当责令停止违法行为，并作出相应的处罚。《反垄断法》第五十五至五十五十八条规定了针对不同垄断行为的处罚措施。2022年修改后的《反垄断法》还新增了刑事责任的规定。
此外，依照《反垄断法》第五十二条的规定，反垄断执法机构对涉嫌垄断行为调查核实后，认为构成垄断行为的，应当依法作出处理决定，“可以”决定是否向社会公布。基于反垄断执法行为的严肃性和权威性，原则上都应当向社会公开，增强执法的透明度。
国家市场监督管理总局网站会及时发布最新的行政处罚信息
最后，对反垄断执法机构作出的决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。较为特殊的是，由于经营者集中更加具备专业性，需要考量的因素错综复杂，因此对于经营者集中案件实行行政复议前置，只能先申请行政复议，对行政复议决定不服的才能提起行政诉讼。
二、反垄断私人诉讼
《反垄断法》第六十条第一款
经营者实施垄断行为，给他人造成损失的，依法承担民事责任。
这是反垄断私人诉讼的法律依据。2012年5月，最高人民法院发布了《关于审理因垄断行为引发的民事纠纷案件应用法律若干问题的规定》，2020年进行了修正，这部司法解释确立了我国反垄断私人诉讼的基本框架，包括案件类型、管辖权和举证责任等。《反垄断法》2022年修改后，最高人民法院现正在起草《最高人民法院关于审理垄断民事纠纷案件适用法律若干问题的规定》，从公开征求意见稿来看，对前述司法解释进行了大幅度扩充和细化。由于新的司法解释尚未颁行，现仍按原司法解释进行阐述。
1.案件类型
因垄断行为受到损失而引起的民事诉讼，通常属于侵权之诉。因合同内容、行业协会的章程等违反《反垄断法》而发生争议引起的诉讼，这种情况既可能是合同之诉，也可能是其他诉讼。
2.案件管辖
由于反垄断案件的高度复杂性，对审理法院的要求较高，第一审垄断民事案件由知识产权法院，省、自治区、直辖市人民政府所在地的市、计划单列市中级人民法院以及最高人民法院指定的中级人民法院管辖。
3.举证责任
反垄断案件一般会涉及非常复杂的经济分析和专业的法律解释，需要借助专家证人、第三方专业结构的辅助来完成是否构成垄断行为的论证。为了规范专家证人出庭，当事人可以向人民法院申请，委托一至二名具有相应专门知识的人员出庭，就案件的专门性问题进行说明。
《最高人民法院关于审理因垄断行为引发的民事纠纷案件应用法律若干问题的规定》第十三条
当事人可以向人民法院申请委托专业机构或者专业人员就案件的专门性问题作出市场调查或者经济分析报告。经人民法院同意，双方当事人可以协商确定专业机构或者专业人员；协商不成的，由人民法院指定。
人民法院可以参照民事诉讼法及相关司法解释有关鉴定意见的规定，对前款规定的市场调查或者经济分析报告进行审查判断。
从实践来看，垄断民事案件中，原告取证难的问题非常突出，胜诉率极低。因此，司法解释对举证责任提出了比较灵活的处理，尤其值得注意的是，水电气等公用企业滥用市场支配地位，经常出现损害消费者的情况，但是消费者依靠自身力量想要证明其垄断行为可以说是天方夜谭。
《最高人民法院关于审理因垄断行为引发的民事纠纷案件应用法律若干问题的规定》第九条
被诉垄断行为属于公用企业或者其他依法具有独占地位的经营者滥用市场支配地位的，人民法院可以根据市场结构和竞争状况的具体情况，认定被告在相关市场内具有支配地位，但有相反证据足以推翻的除外。
这是因为公用企业或者其他依法具有独占地位的经营者，所在的市场往往是自然垄断或者市场竞争不充分的市场，市场支配地位常常是自身固有或者依法确立的，对于这一类市场主体和市场竞争的特殊性，可以适度减轻原告的举证责任。
此外，2022年修改后的《反垄断法》还新增了反垄断公益诉讼的规定，设区的市级以上人民检察院可以依法向人民法院提起民事公益诉讼。
